III SA/Wa 529/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka(spr.), sędzia NSA Bogdan Lubiński, sędzia WSA Jerzy Płusa, Protokolant Karolina Zawadzka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] września 2004r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia. W uzasadnieniu wskazał, iż skarżący prowadząc działalność gospodarczą był płatnikiem składek i z tego tytułu zobowiązany był opłacać składki na ubezpieczenie własne, a do grudnia 1998r., z racji zatrudniania pracowników - również za nich. W dniu 30 grudnia 2003r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie należności powstałych do listopada 2003r. Organ wskazał, na treść obowiązujących przepisów, w tym art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.; dalej u.s.u.s.), który wyłączał możliwość umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez zatrudnianych pracowników. W wyniku dokonanej przez organ oceny materiału dowodowego, zgromadzonego w trakcie postępowania wyjaśniającego, stwierdzono, iż w stosunku do skarżącego brak było podstaw do uznania całkowitej nieściągalności należności. Egzekucja administracyjna prowadzona wobec skarżącego nie wykazała cech bezskuteczności, a naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdził braku majątku, z którego można by ją prowadzić. Ponadto, nie zachodziły przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. ponieważ skarżący osiągał dochód z prowadzonej działalności gospodarczej, a jego żona do czerwca 2004r. pobierała z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie rentowe. Małżonkowie posiadali dom oraz samochód. W zakresie składek należnych od skarżącego jako ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem organ nie stwierdził podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust 3a u.s.u.s. ponieważ skarżący nie wykazał, że spłata zadłużenia pozbawi jego i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Argument skarżącego odnośnie niewypłacalności kontrahentów nie zasługiwał na uwzględnienie ponieważ ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej powinno być w nią wkalkulowane. Trudności skarżącego nie miały charakteru stałego i istniała duża szansa na ich przezwyciężenie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, iż jego faktyczne dochody są niższe, a w niektórych miesiącach nie osiąga ich wcale. Ponadto spłaca ratę z tytułu kredytu zaciągniętego na zakup samochodu w wysokości 648 zł miesięcznie, który służy mu jako narzędzie pracy. Przedstawiając swoją trudną sytuacją ponownie wniósł o udzielenie pomocy i umorzenie należności. Decyzją z [...] listopada 2004r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że skarżący nie przedłożył dodatkowych dowodów i nie powołał nowych, istotnych okoliczności, mogących wpłynąć na zmianę stanowiska organu, który uznał iż sytuacja finansowa zobowiązanego nie wyklucza stopniowego zaspokojenia roszczeń. Po przeprowadzeniu ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy organ nie znalazł podstaw do zmiany decyzji z uwagi na brak przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 u.s.u.s. Rozstrzygnięcie wydane w I instancji mieściło się jego zdaniem w granicach uznania organu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.s.u.s.. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o umorzenie zaległości. Wskazał na problemy z płynnością finansową prowadzonej działalności, które wynikały z niewypłacalności kontrahentów i faktu, iż skarżący musiał regulować własne zobowiązania także z pożyczonych pieniędzy. Podniósł, iż miesięczne wydatki jego rodziny często przekraczają osiągane dochody i na pokrycie różnicy musi zaciągać pożyczki. Konieczność ich spłacania powodowała powstanie zaległości w należnościach z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji w takim zakresie Sąd nie jest uprawniony do orzekania o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa materialnego. Oznacza, to że w rozpatrywanej sprawie Sąd nie może orzec o umorzeniu należności z tytułu składek bowiem należy to do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej u.p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdza, iż decyzję w II instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje miedzy innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek - jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt. 1 u.s.u.s. jako jednego z organów Zakładu - osoby prawnej, obok Zarządu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Wśród kompetencji tych wymieniono przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd wskazuje, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana została przez Prezesa Zakładu. Świadczą o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w nagłówku, ale przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot "postanawiam". Sformułowanie sentencji decyzji wyraźnie różni się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to jednak w sentencji stwierdzono, że to Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład, a o takiej drodze odwoławczej pouczono w rozstrzygnięciu wydanym w I instancji. Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ w oparciu właśnie o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 t.j.; dalej k.p.a.). W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia. Wskazany tam przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Stosując ten przepis w rozpatrywanej sprawie organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie jego Prezes. Nie zmienia to faktu, iż art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, a wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną. O braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 127 § 3 k.p.a. świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 k.p.a. I tak, w pkt 3 sformułowano na potrzeby kodeksu postępowania administracyjnego definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Osobno natomiast zdefiniowane zostało pojęcie "ministrów" (pkt 4). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 wskazał na decyzje "ministra", a nie np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt. 3. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra". Zmiany art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 oraz art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzone zostały tym samym art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126; z 2001 r. Nr 81, poz. 875). Świadczy to o celowości ograniczenia zakresu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji określonej kategorii organów. Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a., to zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a. Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 u.p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład. Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazuje jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji. W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83 ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego. Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne, skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy. W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego. W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Ograny wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. Nie określa też wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu w sprawach umarzania należności z tytułu składek. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643). Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Sąd pragnie poczynić kilka uwag odnoszących się do wymogów jakie stawia Kodeks postępowania administracyjnego postępowaniu prowadzonemu w trybie w nim określonym oraz rozstrzygnięciom wydawanym w tym postępowaniu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w znacznym stopniu opierało się będzie bowiem na uznaniu organu w granicach tzw. uznania administracyjnego. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie wskazanych przesłanek i wybierając konsekwencje prawne tej sytuacji. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ – zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 t.j.; dalej powoływanej jako k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd wskazuje, iż w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego szczególnego znaczenia nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. – zgodnie, z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ podatkowy pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Z prowadzeniem postępowania administracyjnego wiąże się także wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. obowiązek zapewnienia stronie czynnego w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ, art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Ponadto Sąd zwraca uwagę na treść art. 35 § 3 k.p.a. i wskazane tam terminy do załatwienia sprawy. Kodeks wyznaczył w tej mierze termin miesięczny, dopuszczając w sprawach szczególnie skomplikowanych do jego wydłużenia o kolejny miesiąc. Zauważyć należy, że ewentualne naruszenia terminów do załatwienia sprawy rzutują na wizerunek prowadzącego postępowanie organu. Mając na uwadze wcześniej wskazane powody Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. Stosownie do art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Sąd wskazuje jednocześnie, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez skarżącego stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji należy potraktować jako odwołanie od tej decyzji, złożone zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. i przekazać do rozpatrzenia Ministrowi Polityki Społecznej, jako właściwemu w sprawie organowi odwoławczemu.