III SA/Wa 533/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia wyboru zamówienia publicznego z wolnej ręki oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2006 r., wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej – "kpa"), Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, po rozpatrzeniu wniosku M. Sp. z o.o. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2005 r., w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługę wdrożenia centralnego systemu emerytalno-rentowego FARMER. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z [...] lutego 2005 r. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych (dalej - Prezes UZP), po rozpoznaniu wniosku Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej - Prezes KRUS) zatwierdził wybór trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługę wdrożenia centralnego systemu emerytalno-rentowego FARMER. W sprawie zakończonej powyższą decyzją wznowiono postępowanie, z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności sprawy istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi. Po przeprowadzeniu postępowania Prezes UZP, decyzją z [...] lipca 2005 r. uchylił własną decyzję z [...] lutego 2005 r. i w odniesieniu do części usług wyraził zgodę na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki, a w odniesieniu do pozostałych usług, odmówił zgodny na zastosowanie tego trybu. Decyzją z [...] października 2005 r. Prezes UZP utrzymał powyższą decyzję w mocy. Pismem z 23 września 2005 r. skarżąca spółka wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia wyboru zamówienia z wolnej ręki. Skarżąca spółka uzasadniła wniosek wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem ustawy o zamówieniach publicznych. Ponadto w uzasadnieniu wniosku odniosła się do statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Wskazała, iż w przedmiotowej sprawie należy przyjąć, iż o udziale w postępowaniu w charakterze strony decyduje sam zainteresowany. W związku z tym, wystarczające jest zgłoszenie żądania podmiotu występującego o wydanie decyzji, niezależnie od istnienia podstawy w prawie materialnym, której istnienie jest badane dopiero w toku postępowania. Spółka wskazała również, że ma interes prawny i faktyczny w udziale w postępowaniu. Podniosła ponadto, iż w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniały okoliczności uzasadniając zatwierdzenie trybu przetargu z wolnej ręki. Prezes UZP decyzją z [...] grudnia 2005 r. umorzył postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługę wdrożenia centralnego systemu emerytalno-rentowego FARMER. W ocenie organu, skarżąca Spółka nie miała legitymacji do występowania jako strona w przedmiotowym postępowaniu. Dodatkowo organ wskazał, iż żądanie spółki jest bezprzedmiotowe, gdyż w sprawie, której dotyczy wniosek postępowanie zostało już wznowione. Pismem z 28 grudnia 2005 r. M. Sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Utrzymując w mocy decyzję z [...] grudnia 2005 r., Prezes UZP podtrzymał dotychczasowe stanowisko w zakresie braku legitymacji procesowej M. Sp. z o.o. do występowania w charakterze strony w powyższym postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z istoty postępowania o wyrażenie zgody na udzielenie zamówienia publicznego wynika, iż stroną tego postępowania jest zamawiający, tj. podmiot zobowiązany przepisami prawa do stosowania procedur ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm. dalej jako "u.p.z.p."), który ma obowiązek uzyskania określonego rozstrzygnięcia administracyjnego, zanim podejmie czynności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Dlatego też, inny podmiot nie może ubiegać się o wydanie takiej decyzji. Organ podkreślił, iż w przypadku potencjalnego wykonawcy można mówić wyłącznie o interesie faktycznym (ekonomicznym) w uzyskaniu zamówienia, będącego przedmiotem postępowania. Jeżeli bowiem akt nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie- o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Oznacza to, że musi istnieć przepis prawa, który przyznaje podmiotowi konkretne korzyści, o których organ orzeka w decyzji administracyjnej. Organ zauważył, iż skarżąca nie wskazuje jaki jej interes prawny podlegałby konkretyzacji w przypadku wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia, ani zastosowanie jakiej normy prawnej wywarłoby bezpośredni wpływ na sferę jej sytuacji prawnej Skarżąca spółka powołuje się natomiast na prawo udziału w zdarzeniu przyszłym, niepewnym, jakim może być udzielone jej zamówienie, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Prezesa UZP. Na powyższą decyzję M. Sp. z o.o. złożyła skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieprawomocności decyzji zatwierdzającej tryb z wolnej ręki (postępowanie odbyło się bez udziału strony) i nakazanie wznowienia postępowania oraz uznanie jej statusu jako strony postępowania. Skarżąca podniosła, iż Prezes UZP nie ustosunkował się w żaden sposób do uzasadnienia wniosku spółki. W odpowiedzi na skargę Prezes UZP wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - określanej dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekając, związany jest granicami sprawy wyznaczonej przez przedmiot zaskarżenia. W tym przypadku jest nim zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych utrzymującej w mocy własną decyzję umarzającą postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki, w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługę wdrożenia centralnego systemu emerytalno-rentowego FARMER. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż czynność procesowa podmiotu żądającego wszczęcia postępowania administracyjnego (którego legitymacja nie wynika wprost ze szczególnej normy prawnej) skuteczna będzie tylko wtedy, gdy można wykazać przepis prawa materialnego dopuszczający istnienie po stronie tego podmiotu jego własnego interesu prawnego lub obowiązku. Tak więc organ administracji publicznej nie może - co do zasady - wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże w sytuacji, gdy podmiot składający wniosek, nie będąc do tego uprawnionym, domaga się rozstrzygnięcia w sprawie, wówczas organ winien, tak jak to zrobił w przedmiotowej sprawie, wydać decyzję umarzającą postępowanie z powołaniem się na brak interesu prawnego. Należy jednak zwrócić uwagę, że w takim rozstrzygnięciu organ administracji wypowiada się jedynie w przedmiocie braku interesu prawnego i byłoby nieprawidłowym, gdyby w uzasadnieniu decyzji zawierał również kwestie merytoryczne. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W kwestii interesu prawnego skarżącej spółki, w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki, Prezes UZP zajął negatywne stanowisko. W ocenie Sądu, ze stanowiskiem takim należy się zgodzić. Z powołanego wyżej przepisu art. 28 kpa wynika, iż jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 kpa, rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu kpa., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, NSA przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem NSA, od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak również w wyr. NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepubl.). Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest, po pierwsze, bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc, zdaniem Sądu, ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Zdaniem Sądu, Prezes UZP, słusznie uznał, iż skarżąca spółka w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia trybu zamówienia z wolnej ręki, nie ma statusu strony. W niniejszej sprawie M. Sp. z o.o. nie legitymuje się interesem prawnym, lecz jedynie interesem faktycznym. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. Ustalenie interesu prawnego podmiotu uczestniczącego w postępowaniu następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W rozważanej sprawie stroną, a więc podmiotem legitymującym się interesem prawnym, jest zgodnie z art. 66 u.p.z.p. - zamawiający. Nie można z kolei wskazać normy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę sformułowania interesu lub obowiązku po stronie skarżącej. Skutki wydania przez Prezesa UZP decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wybór trybu, nie dotyczą praw i obowiązków strony skarżącej, gdyż brak zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki nie przesądza o udziale skarżącej w ewentualnym przyszłym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem skarżąca jest potencjalnie zainteresowana. Okoliczność pośredniego zainteresowania sposobem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej nie tworzy po stronie potencjalnego wykonawcy uprawnienia do udziału - jako strony - w postępowaniu dotyczącym zgody na zastosowanie przez zamawiającego trybu zamówienia z wolnej ręki. Nie istnieje żadne powiązanie sytuacji prawnej zamawiającego (Prezesa KRUS) oraz potencjalnego wykonawcy w ewentualnym przyszłym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Powstanie takich relacji jest możliwe dopiero z chwilą upublicznienia woli zamawiającego do przeprowadzenia określonego postępowania poprzez ogłoszenie o zamówieniu lub przekazanie zaproszenia do udziału w postępowaniu w określonych ustawą okolicznościach, z jednej strony, oraz z drugiej - z chwilą udzielenia odpowiedzi zainteresowanego bądź wybranego podmiotu. W przypadku braku upublicznienia woli zamawiającego do prowadzenia określonego postępowania nie może powstać żadne powiązanie sytuacji prawnej zamawiającego i ewentualnego wykonawcy w toczącym się postępowaniu administracyjnym, którym wykonawca byłby zainteresowany. Z kolei pośrednie zainteresowanie sposobem rozstrzygnięcia, nie tworzy po stronie potencjalnego wykonawcy, uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym zgody na zastosowanie przez zamawiającego trybu zamówienia z wolnej reki. Podsumowując tę cześć rozważań, jeszcze raz podkreślić należy, iż skarżąca spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługę wdrożenia centralnego systemu emerytalno-rentowego FARMER Przechodząc do dalszych zarzutów skargi, Sąd zauważa, że niezasadne są zarzuty podnoszone przez skarżącą, iż Prezes UZP nie ustosunkował się do argumentacji przedstawionej we wniosku spółki. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ bardzo obszernie i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko. Jednocześnie Sąd zauważa, iż wydając decyzję umarzającą postępowanie, z powołaniem się na brak interesu prawnego, organ administracji wypowiada się jedynie w tym przedmiocie i byłoby nieprawidłowym, gdyby w uzasadnieniu decyzji zawierał również kwestie merytoryczne. Na koniec podkreślić należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 kpa, wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w takiej sprawie, w której została wydana decyzja ostateczna. Z kolei wniosek spółki z 23 września 2005 r. w części dotyczącej wznowienia postępowania nie dotyczy konkretnej decyzji, ale jak to określiła strona we wniosku "postępowania w sprawie zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki wydanej dla Centrali KRUS", a w tej sprawie jak słusznie zauważył Prezes Urzędu Zamówień Publicznych postępowanie zostało już wznowione postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...]. Ponadto wskazana na wstępie wniosku decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. nie była decyzją ostateczną, kończącą postępowanie w sprawie zatwierdzenia trybu z wolnej ręki, na wznowieniu którego zależało stronie, ale decyzją wydaną już po wznowieniu wymienionego wyżej postępowania, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Decyzja ta nie była również decyzja ostateczną. Z akt sprawy wynika bowiem, iż pismem z 23 sierpnia 2005 r. Prezes KRUS złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w wyniku którego Prezes UZP wydał decyzję z [...] października 2005 r. . Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.