III SA/Wa 538/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Kurasz, Sędziowie sędzia WSA Matylda Arnold-Rogiewicz, sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Michał Strzałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...], w zakresie, w jakim dotyczą one określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za lipiec 2013 r. – grudzień 2013 r., wrzesień 2014 r. – grudzień 2015 r., luty 2016 r. oraz maj 2016 r. i w tym zakresie umarza postępowanie administracyjne; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z [...] listopada 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania M. B. ("Skarżąca") od decyzji Prezydenta [...] W. z [...] września 2018 r., określającej wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], za okres od lipca 2013 r. do sierpnia 2016 r., utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO wynika, że Prezydent [...]. W., działając na podstawie art. 21 § 1 i § 3 w związku z art. 207 Ordynacji podatkowej, art. 6o w związku z art. 6i, art. 6q ust. 1, art. 6m ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej zwanej też "ustawą") oraz § 4 uchwały nr V/85/2015 Rady W. z dnia 12 lutego 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2015 r., poz. 1277) , a nadto § 2 uchwały nr XXXI/788/2016 Rady W. z dnia 7 lipca 2016 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2106 r., poz. 6730), decyzją z [...] września 2018 r. określił Skarżącej wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za wskazane okresy od lipca 2013 r. do sierpnia 2016 r. W odwołaniu Skarżąca podniosła zarzuty dotyczące przewlekłości w egzekwowaniu należności, o ile takowe zaistniały, "brak okazania rozeznania porównawczego" z dokonanymi przez nią opłatami według wskazań pracownika urzędu, jak również aktualnego domagania się zapłaty w części objętej już egzekucją. W uzasadnieniu wymienionej na wstępie, zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powołano się na art. 6q, art. 6c, art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. SKO stwierdziło, że nie budzi wątpliwości, iż na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w W., stanowiącej własność Skarżącej, znajduje się jednorodzinny budynek mieszkalny, w którym nie wyodrębniono dwóch lokali mieszkalnych. W wyniku przeprowadzonego przez Organ I instancji postępowania dowodowego ustalono, że pomimo świadczenia usług odbioru odpadów komunalnych z terenu ww. nieruchomości w okresie od lipca 2013 r. do sierpnia 2014 r. oraz w styczniu 2016 r., kwietniu 2016 r., a także w okresie od czerwca 2016 r. do sierpnia 2016 r. właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie złożyła prawidłowych deklaracji dotyczących wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Znalazło to odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] W. z [...] września 2018 r. Organ II instancji stwierdził, że skoro Skarżąca nie złożyła prawidłowej deklaracji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, to Prezydent miał podstawy do wszczęcia postępowania na mocy art. 6o ustawy. W przepisie tym mowa jest o "nieruchomościach o podobnym charakterze", bez wskazywania, że regulacja ta odnosi się wyłącznie do nieruchomości zamieszkałych. Dyspozycją tego przepisu objęte są więc również nieruchomości niezamieszkałe. Nadto art. 6o ustawy stanowi o "uzasadnionych szacunkach". W przepisach ustawy brak jest definicji powyższych pojęć, przez co mają one charakter pojęć niedookreślonych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że organ stosujący prawo we własnym zakresie powinien dokonać oceny, jaki szacunek jest - jego zdaniem - uzasadniony, oraz jakie nieruchomości należy uznać za podobne do tej, której dotyczy postępowanie. Uznanie to oczywiście powinno zostać oparte na zasadach logiki i doświadczenia życiowego. W ocenie Kolegium sposób dokonania przez Organ I instancji "uzasadnionych szacunków" przy ustalaniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mieści się w granicach dyspozycji zawartej w art. 6o ustawy. Dokonując bowiem szacunku Organ I instancji wziął pod uwagę nieruchomości o podobnym charakterze położone w Warszawie przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...], na których znajdują się jednorodzinne budynki mieszkalne, w których nie zostały wyodrębnione dwa lokale mieszkalne. Na gruncie przedmiotowej sprawy zarówno metoda ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak i stawka tej opłaty, wynikają z treści stosownych uchwał podjętych przez Radę W., obowiązujących w okresie od lipca 2013 r. do sierpnia 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wskazała ogólnie na wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz brak uzasadnienia decyzji SKO. Podała, że składała wymagane deklaracje, a nadto, że sporządzała je według pouczeń pracownika Urzędu [...] W. Uznała, że obecnie dochodzone są zaległości, które już zostały zapłacone, na nadto, że "roszczenia" sprzed grudnia 2013 r. uległy przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i powtórzyło swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, z prawem procesowym i materialnym obowiązującym w dacie wydania decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć zawarte w niej zarzuty są w istotnym zakresie albo bezprzedmiotowe dla kwestii określenia wysokości opłaty, albo niezasadne. 1. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ciąży na właścicielu z mocy prawa. Art. 6h, art. 6i ust. 1 oraz art. 6m ust. 1 ustawy wskazują na powstanie tego obowiązku samoistnie, w związku z samym zamieszkaniem lub wytwarzaniem odpadów na nieruchomości. Deklaracja właściciela nieruchomości nie kreuje takiego obowiązku, nie kreuje go także ewentualna decyzja wydana na podstawie art. 6o ustawy. Skoro tak, to do przedawnienia opłaty stosuje się art. 70 § 1 oraz art. 47 § 3 Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że przedawnienie następuje po upływie 5 lat licząc od końca roku, w którym upływa termin płatności opłaty. Termin płatności opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w W. przypada na 28 dzień miesiąca, którego dotyczy opłata (vide uchwała Rady W. z 7 marca 2013 r. nr LI/1499/2013 oraz z 7 lipca 2016 r. nr XXXI/787/2016). Zatem decyzja SKO, aby można było ją uznać za wydaną przed upływem terminu przedawnienia opłaty za poszczególne miesiące 2013 r., powinna być wydana przed końcem 2018 r. Przy czym pod pojęciem "wydanie" należy tu rozumieć nie tylko sporządzenie dokumentu decyzji zawierającego wszystkie jej konieczne elementy i opatrzenie tego dokumentu podpisem upoważnionej osoby, ale także doręczenie decyzji adresatowi (vide np. wyroki NSA o sygn. II FSK 3283/17, II FSK 596/17, II FSK 295/17, a także inne, przywołane w tych judykatach, liczne wyroki NSA). Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja SKO została co prawda sporządzona w roku 2018, ale doręczono ją dopiero w dniu 4 stycznia 2019 r. Zatem w zakresie, w jakim Skarżącej określono wysokość opłaty za sierpień – grudzień 2013 r. opłata ta uległa przedawnieniu. Akta sprawy nie wskazują na zaistnienie jakichkolwiek okoliczności zwieszających lub przerywających bieg terminu przedawnienia. Dlatego Sąd uchylił decyzję obu instancji w tym zakresie i umorzył postępowanie administracyjne w tej części. 2. Wspomniany art. 6o ust. 1 ustawy stanowi, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak widać, warunkiem wydania decyzji jest niezłożenie deklaracji lub stan uzasadnionych wątpliwości co do rzetelności zadeklarowanych danych. Tymczasem poza sporem jest, że Skarżąca w dniu 12 listopada 2014 r. złożyła deklarację, nr kancelaryjny [...], w której za okres od września 2014 r. (z późniejszej deklaracji wynika, że ta deklaracja z 12 listopada 2014 r., o takim numerze, pozostawała aktualna aż do grudnia 2015 r.) zadeklarowała nieselektywną zbiórkę odpadów, dwuosobowe gospodarstwo domowe oraz opłatę w wysokości 54 zł miesięcznie. W decyzji Prezydenta kilkakrotnie wskazano (str. 3, str. 9, str. 10, str. 11), że ta deklaracja z 12 listopada 2014 r., o takim numerze, jest prawidłowa i nie budzi żadnych wątpliwości tego Organu. W decyzji Prezydenta określono więc wysokość opłaty za okres od września 2014 r. do grudnia 2015 r. w wysokości 54 zł. Powstaje więc zasadnicze pytanie o sens i podstawę prawną wydania decyzji, która dokładnie powiela dane zadeklarowane. W ocenie Sądu określenie wysokości opłaty za okres, za który złożono deklarację, w takiej wysokości, jak zadeklarowana, było niedopuszczalne. Dlatego Sąd uchylił decyzje obu instancji w tej części i umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie. Ewentualna egzekucja należnej opłaty powinna nastąpić wprost z deklaracji i wystawionego na jej podstawie tytułu wykonawczego (zgodnie zresztą z pouczeniem zawartym na składanych przez Skarżącą deklaracjach, zawartym we wzorze deklaracji na podstawie art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy), a nie z decyzji. W tym zakresie postępowanie administracyjne okazało się bezprzedmiotowe (art. 208 § 1 Op), skoro Organy nie zakwestionowały złożonej deklaracji. 3. Jak wyżej Sąd odnotował, właściciel zobowiązany jest do złożenia deklaracji. Art. 6m ust. 1 ustawy stanowi jednak, że właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć deklarację w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych, czyli – w istocie – pod warunkiem, że dana nieruchomość jest zamieszkana lub powstają na niej odpady komunalne. Jeśli te okoliczności nie występują, obowiązek złożenia deklaracji nie powstaje, nie ma też podstaw, aby wydawać decyzję w tym zakresie. W niniejszej sprawie Prezydent określił wysokość opłaty za luty 2016 r. i maj 2016 r. w kwocie 0 (zero) złotych. Organ ten uznał zatem, że w tych miesiącach nieruchomość nie była zamieszkana ani nie powstawały na niej odpady. Powstaje zatem kolejne retoryczne pytanie o sens i podstawę wydawania decyzji, w której wysokość opłaty określa się na 0 zł, czyli decyzji, która określa, że nieruchomość nie była zamieszkana, że nie powstawały na niej odpady, i że Skarżąca nie ma obowiązku uiszczać żadnej opłaty. Niezłożenie przez Skarżącą żadnej deklaracji było jedynym, wystarczającym oraz prawidłowym po względem prawnym zachowaniem, wobec którego Prezydent nie powinien podejmować żadnej władczej decyzji, skoro w toku postępowania ustalił, że opłata nie jest należna. Postępowanie administracyjne powinno zostać w tym zakresie umorzone już przez Prezydenta (art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej). Sąd uchylił zatem obydwie decyzje w tym zakresie (luty 2016 oraz maj 2016 r.) i umorzył postępowanie administracyjne. Pozostaje to bez praktycznego znaczenia dla Skarżącej, ale procesowo eliminuje z obrotu decyzje i stanowi wypowiedź Sądu w tym zakresie, gdyż Sąd zobowiązany był do rozpoznania skargi w pełnym zakresie zaskarżenia. 4. Pozostało do rozważenia określenie wysokości opłaty za okres styczeń 2014 r. - sierpień 2014 r. oraz styczeń 2016 r., kwiecień 2016 r., a także czerwiec 2016 r. - sierpień 2016 r. Otóż w tym zakresie Skarżąca podała w objaśnieniach do deklaracji złożonej w dniu 12 listopada 2014 r., nr kancelaryjny [...], że w styczniu 2014 – kwietniu 2014 r. "...odpowiedzialny był najemca p. W. K...". Z kolei od maja 2014 r. do sierpnia 2014 r. na nieruchomości, według tych objaśnień, nikt nie zamieszkiwał i nie były wytwarzane odpady ("...dom był niezamieszkany..."). W zakresie ww. miesięcy 2016 r. (styczeń, kwiecień oraz czerwiec - sierpień) Skarżąca złożyła natomiast deklarację opiewającą na 0 zł, zatem zadeklarowała niezamieszkiwanie nieruchomości i niewytwarzanie na niej odpadów. Zaskarżona decyzja SKO jest nadzwyczaj lakoniczna co do koniecznego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Poza przywołaniem kilku przepisów ustawy SKO nie odniosło się w żaden sposób do zarzutów odwołania, wskazując jedynie, że "...w pełni podziela argumentację Prezydenta (...) zawartą w piśmie z 7 listopada 2018 r..." (pismo sporządzone na podstawie art. 227 § 2 Op). Przyjęte przez Prezydenta fakty SKO zdawkowo uznało za ustalone prawidłowo, co miało znaleźć "...odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydenta...". Na str. 2 decyzji SKO także zdawkowo zaaprobowano dokonane przez Prezydenta "uzasadnione szacunki", choć, w ocenie Sądu, w sprawie niniejszej żadnych szacunków nie dokonywano, gdyż nie było takiej potrzeby. Organy po prostu nie dały wiary Skarżącej co do faktu niezamieszkiwania na nieruchomości, skoro z wyjaśnień firm odbierających odpady wynikało, że odpady były odbierane. Organy przyjęły, uznając najwyraźniej, że zamieszkiwanie na nieruchomości w tych miesiącach i gospodarowanie odpadami było tożsame z danymi deklarowanymi za inne okresy, że na nieruchomości zamieszkiwało 2 osoby, zaś odpady były zbierane selektywnie. W efekcie zastosowano wymienione w decyzji Prezydenta uchwały Rady [...] W. przewidujące dla takich przypadków taką samą opłatę za gospodarstwo domowe dwuosobowe, tj. w wysokości 45 zł miesięcznie. W tej sytuacji drugorzędna staje się okoliczność, że w decyzjach w żaden sposób nie wyjaśniono, na czym polegało rzekome "szacowanie", że w aktach sprawy nie ma żadnych danych porównawczych, że ukryto je nie tylko przed Sądem, ale nawet przed Skarżącą, i że omawiane "szacowanie" polegało jedynie na wzmiance, iż porównywano do nieruchomości Skarżącej jakieś nieruchomości z ulicy [...], [...] i [...] w W. Tymczasem przypomnieć należy, że art. 6o ust. 1 ustawy pozwala odwołać się do metody szacowania tylko wtedy, gdy brakuje "dostępnych danych" właściwych dla wybranej przez radę gminy metody ustalenia wysokości opłaty. W Warszawie w ww. uchwale przyjęto, że wysokość opłaty liczona jest od gospodarstwa domowego i zależy od liczby osób w takim gospodarstwie. Skoro Organy przyjęły, że na nieruchomości Skarżącej zamieszkiwało 2 osoby, które dokonywały selekcji odpadów, to nie było tu miejsca na żadne szacowanie. Przyjmując takie dane należało po prostu zastosować uchwały, które w takich przypadkach przewidywały opłatę w wysokości 45 zł. Pomimo tych wszystkich uchybień procesowych i materialnych, jakie wykazuje zwłaszcza decyzja SKO, Sąd oddalił skargę w zakresie określającym opłatę za styczeń 2014 r. - sierpień 2014 r. oraz styczeń 2016 r., kwiecień 2016 r., a także czerwiec 2016 r. - sierpień 2016 r. Z wyjaśnień firm obsługujących odbiór odpadów wynika bowiem niewątpliwy fakt, że skoro z nieruchomości Skarżącej były odbierane odpady komunalne, to były one wytwarzane, a nieruchomość była zamieszkana. Twierdzenie Skarżącej o niezamieszkiwaniu nieruchomości było więc nieprawdziwe. Skarżąca, pomimo wezwania o przedłożenie ewentualnych umów najmu nieruchomości, odmówiła ich przedłożenia (vide pismo Skarżącej z 30 listopada 2017 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie Prezydenta o przedłożenie umów najmu). Ta odmowa, jak należy przyjąć, dotyczyła także okresu styczeń 2014 – kwiecień 2014 r., kiedy to "odpowiedzialnym" miał być wskazywany najemca W. K. Ustalenie takich najemców mogłoby tymczasem doprowadzić do wniosku, że – istotnie – to oni byli ewentualnie właścicielami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Takim właścicielem jest bowiem m.in. współwłaściciel, użytkownik wieczysty oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowniku, a także inne podmioty władające nieruchomością. Faktycznie władanie nieruchomością może więc skutkować uzyskaniem statusu właściciela w szerokim rozumieniu ustawy. Wskazuje na to definicja pojęcia "właściciel", zawarta w tym przepisie ustawy, w której konstrukcyjnym elementem omawianego pojęcia jest stan faktycznego władania nieruchomością ("...a także inne podmioty władające nieruchomością;"). Władać nieruchomością mogą m.in. jej najemcy jako posiadacze. W myśl art. 336 kodeksu cywilnego, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą nieruchomością (posiadacz zależny). Taka wykładnia przepisu jest zbieżna z celem ustawy, której istota sprowadza się do nałożenia obowiązku ponoszenia opłat na tych wszystkich, którzy odpady takie generują (vide np. wyrok NSA o sygn. II FSK 676/17). Powtórzyć jednak należy, że Skarżąca odmówiła wyjaśnienia, czy i kto inny, niż ona sama jako użytkownik wieczysty, władał nieruchomością za okres styczeń 2014 r. - sierpień 2014 r., styczeń 2016 r., kwiecień 2016 r., a także czerwiec 2016 r. - sierpień 2016 r., i czy ewentualni najemcy byli właścicielami (w rozumieniu ustawy) lub umownie podjęli się wykonywania obowiązków właściciela, w tym zwłaszcza składania deklaracji i wnoszenia opłat. 5. Inne zarzuty skargi nie wiążą się z przedmiotem niniejszej sprawy, gdyż koncentrują się na zarzucanej, nieuprawnionej (powtórnej) egzekucji już zapłaconych opłat, albo dotyczą okresu innego, niż wyznaczonego przez zaskarżoną decyzję SKO i Prezydenta, albo w końcu wskazują na okoliczność prawnie nieistotną, tj. taką, że Skarżąca składała deklaracje korzystając z pomocy pracownika Urzędu W. Dlatego Sąd uznaje te zarzuty za bezprzedmiotowe dla niniejszej sprawy i z tego względu nie może się do nich odnosić. 6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 145 § 3 Ppsa, Sąd uchylił obydwie decyzje we wskazanym w komparycji zakresie oraz umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 Ppsa, Sąd oddalił skargę. 7. Pomimo prawidłowego pouczenia o możliwości zasądzenia kosztów postępowania sądowego w razie uwzględnienia skargi (choćby uwzględnienia częściowego), Skarżąca nie zgłosiła koniecznego wniosku o zasądzenie tych kosztów (wpisu od skargi w kwocie 100 zł). Dlatego Sąd nie mógł zasądzić tych kosztów.