III SA/Wa 575/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, sędzia WSA Grażyna Nasierowska, sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Protokolant Małgorzata Szamocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2005 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Miejska Stacja Pogotowia Ratunkowego z Przychodnią w S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów na udzielanie świadczeń zdrowotnych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie uwzględnił odwołania złożonego przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Pogotowia Ratunkowego w S. , zwany dalej Zakładem, dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: poradni specjalistycznych, prowadzonego przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia i ogłoszonego w dniu [...] grudnia 2004 roku. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wskazał, że komisja konkursowa po przeprowadzeniu w części niejawnej oceny nadesłanej przez Zakład oferty z zakresu poradni chirurgii ogólnej i poradni urologicznej nie dokonała jej wyboru w toku postępowania konkursowego. Ocena oferty w obu zakresach została dokonana w oparciu o Szczegółowe materiały informacyjne o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju AOS (ambulatoryjna opieka specjalistyczna) oraz na podstawie ankiety Zakładu. Globalna ocena ofert w zakresie poradni chirurgii ogólnej wyniosła 81 punktów, przy czym na obniżenie oceny wpłynął fakt wykazania zatrudnienia lekarza z I stopniem specjalizacji na 0,8 etatu do 0,93 globalnego etatu oraz brak godzin popołudniowych w wykazanym harmonogramie przyjęć pacjentów. Nadto jak podniósł Prezes NFZ, na terenie tego samego obiektu mieści się inny zakład opieki zdrowotnej, który z uwagi na całodobowe świadczenie usług z zakresu chirurgii ogólnej oraz bezpośredni dostęp do badań RTG uzyskał 90 punktów w ocenie swojej oferty. W zakresie poradni urologicznej natomiast ocena oferty Zakładu wyniosła 78 punktów, przy czym na obniżenie oceny wpłynął fakt wykazania lekarza bez specjalizacji z urologii na 0,2 etatu do 0,5 globalnego etatu, co w praktyce funkcjonowania Zakładu oznaczałoby, że w wyznaczonym harmonogramie przyjęć pacjentów (4 x w tygodniu), dwukrotnie przyjmowałby lekarz bez specjalizacji z urologii. Uwzględniono także ogólnie niską ocenę oferty na tle ocen innych ofert złożonych w postępowaniu konkursowym. Generalnie, pokreślił Prezes NFZ, oferta Zakładu nie została odrzucona, lecz tylko nie dokonano jej wyboru w zakresie poradni chirurgii ogólnej i poradni urologicznej, wobec czego nie było potrzeby informować Zakładu o przyczynach odrzucenia oferty. Mając na względzie okoliczność, że istniały uzasadnione powody niewybrania oferty Zakładu w omawianym zakresie, jak również nie stwierdzono naruszenia zasad postępowania konkursowego, w szczególności zaś zasady zapewnienia wszystkim świadczeniodawcom równego traktowania, Prezes NFZ uznał odwołanie za nieuzasadnione. Zakład zaskarżył decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. nr 210, poz. 2135) dalej zwanej ustawą, poprzez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W szczególności Zakład podniósł, że komisja, aby nie naruszyć tych zasad i dokonać prawidłowych ustaleń powinna była przeprowadzić z Zakładem rokowania, tak w zakresie poradni chirurgii ogólnej, jak i poradni urologicznej. Jak podkreślił Zakład, wbrew twierdzeniom Prezesa NFZ, w dniu [...] grudnia 2004 roku przekazano mu telefonicznie informację, że przyczyną odrzucenia oferty są braki formalne, w szczególności brak rejestracji zmian w statucie Zakładu. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, powtarzając co do zasady argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, że zgodnie z art. 142 ust 6 i 7 ustawy Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, ma natomiast obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. Nadto, zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy, Komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu. Jak wynika z art. 132 ust. 1 ustawy podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Aby zrealizować te wymogi Fundusz jest obowiązany udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 139 ust.1 ustawy zawarcie przez Fundusz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może nastąpić po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzania postępowania, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy, przy czym środki te nie przysługują na wybór trybu postępowania, niedokonanie wyboru świadczeniodawcy i unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Art. 154 ustawy określa, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w tej sprawie. Decyzja Prezesa podlega natychmiastowemu wykonaniu. Od decyzji tej, zgodnie z art. 154 ust. 8 ustawy, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przyjąć należy, że regulacja zawarta w art. 154 ustawy, która przewiduje wydanie decyzji przez Prezesa NFZ i możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, stanowi przewidziane w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odstępstwo od zasady dwuinstancyjności postępowania. Przepis art. 78 Konstytucji wyraźnie określa, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji, a wyjątki od tej zasady określić może wyłącznie ustawa. Jak wspomniano powyżej sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa - stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. To kryterium stanowić musi również podstawę oceny decyzji Prezesa NFZ, która zawiera w sobie ocenę legalności i merytorycznej zasadności nie tylko samego rozstrzygnięcia, lecz i postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z natury rzeczy kontroli Sądu nie może podlegać pozaprawna strona rozstrzygnięcia, przy którym, najpierw komisja konkursowa, a potem Prezes NFZ, muszą brać pod uwagę - zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy – takie elementy oceny poszczególnych ofert jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, tj. elementy o charakterze ekonomicznym i medycznym. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Prezesa NFZ jest w przedstawionym zakresie prawidłowa, a zarzuty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia. Jak podkreślił Zakład w swojej skardze, komisja prowadząca postępowanie naruszyła zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Komisja naruszyła także zasadę prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, gdyż nie przeprowadziła z Zakładem rokowań, tak w zakresie poradni chirurgii ogólnej, jak i poradni urologicznej, tj. tej części oferty skarżącego Zakładu, której komisja nie wybrała. Formułując te zarzuty, Zakład pomija okoliczność, że zgodnie z powołanym art. 139 ust. 1 ustawy rokowania są jednym z dwóch trybów zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i sam fakt prowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert wykluczał możliwość prowadzenia rokowań. Z kolei zgodnie z art. 142 ustawy w toku postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, komisja może, ale nie jest do tego zobowiązana, przeprowadzić negocjacje (nie rokowania) z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami tylko wtedy, gdy w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. Oznacza to, że[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, prowadząc postępowanie w trybie konkursu ofert, nie mógł jednocześnie prowadzić ze skarżącym Zakładem żadnych rokowań, gdyż stanowią one inny, odrębny tryb zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Na ocenę zaskarżonej decyzji nie może mieć wpływu i ten zarzut skarżącego Zakładu, że w dniu [...] grudnia 2004 roku przekazano mu telefonicznie informację, iż przyczyną odrzucenia oferty są braki formalne, w szczególności brak rejestracji zmian w statucie Zakładu. Właśnie [...] grudnia 2004 roku dokonano rozstrzygnięcia konkursu ofert, a jak wynika z materiałów sprawy, oferta Zakładu nie została odrzucona, lecz tylko nie dokonano jej wyboru w zakresie poradni chirurgii ogólnej i poradni urologicznej. Tym samym Zakład nie mógł więc być informowany o przyczynach odrzucenia oferty. Opierając się na powyższych ustaleniach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W toku postępowania nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ani zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji W toku postępowania wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach - na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia - wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Wydając rozstrzygnięcie, Prezes NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący przyczyny niewybrania ofert skarżącego Zakładu zarówno w zakresie poradni chirurgii ogólnej, jak i poradni urologicznej. Ocena zaś pozaprawnych elementów poszczególnych ofert, takich jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, tj. elementów o charakterze ekonomicznym i medycznym, wymyka się kontroli sądu administracyjnego. Z tych względów na podstawie art. 151 ppsa należało skargę jako niezasadną oddalić.