III SA/Wa 583/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędziowie sędzia WSA Radosław Teresiak, asesor WSA Piotr Dębkowski (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Krzysztof Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Pismem z 4 lipca 2017 r. B.S. (dalej: Strona, Skarżąca) zwróciła się do Wójta Gminy S. (dalej: Wójt) o umorzenie zaległości podatkowych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za III i IV kwartał 2016 r. oraz I i II kwartał 2017 r. w wysokości 60 zł należności głównej oraz 23,20 zł kosztów upomnienia. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Wójt odmówił Stronie umorzenia wspomnianych zaległości, wskazując, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej "Op"). Decyzją z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: SKO), na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 Op, utrzymało w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem rozpoznania jest trzeci już wniosek Skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu tzw. "opłat recyclingowych". Poprzednie dwa, opiewające na te same kwoty (5 zł miesięcznie), zostały załatwione odmownie. Strona składała skargi od tych decyzji, które oddalał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. SKO wskazało, że Strona swój wniosek motywuje ciężką sytuacją finansową oraz złym stanem zdrowia. Skarżąca otrzymuje rentę w wysokości 1.100 zł, która została zajęta przez komornika. Stale przyjmuje leki oraz jest pod opieką lekarską, co kosztuje ją 400 zł miesięcznie. Ponadto ponosi wydatki na prąd, gaz i wodę (130 zł). Koszt opału to 1.000 zł za tonę węgla, gdyż drzewo ma własne. Sporadycznie dochodzą inne wydatki (ostatnio zepsuta pralka i lodówka). Skarżąca dołączyła także paragony na zakup leków (na kwoty 14,91, 19,46 i 10,96 zł) oraz nieczytelny paragon opiewający na 300 zł. W toku postępowania Strona przedstawiła oświadczenie o stanie majątkowym, w którym wskazała, że na prąd wydaje 50 zł, gaz 45 zł, leki 400 zł, wodę, 49 zł, telefon 50 zł, dojazdy do lekarza 100 zł. Przedstawiła fakturę z apteki na 155 zł oraz paragony na zakup leków z kilku miesięcy na kwoty 19,46, 47,49, 106,52, 44,99 zł oraz za konsultację za 80 zł. Przedstawiła też postanowienie tut. Sądu o zwolnieniu jej z kosztów sądowych. Z akt sprawy wynika ponadto, że Skarżąca została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji (inwalidztwo ruchowe). Została także poinformowana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. o wznowieniu realizacji wierzytelności. Stan zadłużenia na dzień 18 stycznia 2017 r. wynosił 197,22 zł. W grudniu 2016 r. Wójt przyznał Stronie specjalny, jednorazowy zasiłek celowy w wysokości 300 zł. Skarżąca wyjaśniła, że środki te przeznaczyła na zakup zastrzyków w kolano, które zlecił jej ortopeda. SKO wskazało, że Skarżąca podała, iż powodem złożenia wniosku o umorzenie zaległości jest także jej zadłużenie. Strona nie przedstawiła na to jednak żadnych dowodów. Z akt sprawy wynikało, że rachunki płaci terminowo, zaś ponoszone koszty leczenia reguluje gotówką. Zdaniem SKO, Strona nie udokumentowała, że w okresie poprzedzającym złożenie wniosku jej sytuacja finansowa, osobista i zdrowotna uległa nagłemu pogorszeniu. Sytuacja Skarżącej w zasadzie nie odbiega, wręcz jest minimalnie lepsza, od sytuacji niektórych emerytów i rencistów, borykających się z chorobami wymagającymi ponoszenia kosztów leczenia, którzy jednak w miarę możliwości regulują swoje należności publicznoprawne. SKO dodało, że Strona jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,36 ha oraz współwłaścicielką w 1/3 części gruntów o powierzchni 0,043 ha. SKO wyjaśniło, że przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wynosił w 2016 r. 2.577 zł. SKO podkreśliło, że wysokość powstałej zaległości wynosi 10,5% średniomiesięcznej kwoty pozostającej Stronie po uiszczeniu kosztów leków i opłat eksploatacyjnych (prawie 800 zł). Z tych względów SKO podzieliło stanowisko Wójta, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 67a § 1 pkt 3 Op. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 67a § 1 pkt 3 Op, poprzez niewłaściwe zastosowanie; art. 187 § 1 i 3 Op, poprzez niedołączenie do materiału dowodowego dokumentów towarzyszących decyzji; art. 7 oraz art. 77 Kpa, poprzez nierozpoznanie wszystkich dowodów i całego stanu faktycznego co miało wpływ na rozstrzygnięcie decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja SKO odmawiająca umorzenia Stronie zaległości z tytułu opłat recyclingowych wraz z kosztami upomnienia w łącznej wysokości 83,20 zł. Decyzja została wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego, tj. instytucji uprawniającej organ administracji publicznej do podjęcia pewnego rozstrzygnięcia. Organ nie był zatem zobligowany do uwzględnienia wniosku Strony, lecz miał obowiązek działać w granicach prawa (art. 120 Op), w tym w szczególności respektować unormowane w Op zasady ogólne postępowania, m. in. zasadę zaufania (art. 121 Op), zasadę prawdy obiektywnej (art. 122 Op), zasadę przekonywania stron (art. 124 Op). Stanowisko organu winno zatem czynić zadość wspomnianym przepisom, zaś pisemne motywy rozstrzygnięcia stanowić logiczny i spójny wywód w zakresie zaistnienia, bądź nie zaistnienia ustawowych przesłanek umorzenia zaległości publicznoprawnych. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola legalności działania administracji publicznej, także w ramach instytucji uznania administracyjnego. Sąd nie może więc nakazać organom podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie (wynika to z istoty uznania administracyjnego). Może jednak wskazać pewne mankamenty przeprowadzonego wywodu, które winny skłonić organ do pogłębionej i szerszej refleksji nad sytuacja osoby ubiegającej się o udzielenie ulgi. Wyrok Sądu może zatem stanowić swoisty impuls do uwzględnienia wniosku Strony. Pamiętać należy jednak, że ostatecznie leży to w gestii organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 67a § 1 pkt 3 Op, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Zdaniem Sądu, organy obu instancji w sposób nieuprawniony stwierdziły, że w niniejszej sprawie nie występuje ważny interes podatnika. Swoje stanowisko organy oparły na wadliwie ocenionym materiale dowodowym, na który składały się oświadczenia Strony oraz składane przez nią dokumenty. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO przedstawia sytuację finansową Skarżącej, z której, zdaniem Sądu, jednoznacznie wynika, że Strona dysponuje minimalnymi środkami finansowymi, pozwalającymi jej wyłącznie na realizację podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Dochód w wysokości 1.100 zł musi Skarżącej wystarczać na opłatę mediów, zakup żywności, lekarstw, opłacenie lekarzy. Skarżąca mieszka w małej miejscowości, więc dodatkowy koszt to dojazdy, związane z wizytami u specjalistów. Doświadczenie życiowe wskazuje, że dysponując taką kwotą niezwykle trudno właściwie zadbać nawet o podstawowe potrzeby życiowe. Zwłaszcza, gdy pojawiają się nieplanowane koszty, głównie związane z udokumentowanym w tej sprawie złym stanem zdrowia. Trudno zatem ustalić, na jakiej podstawie organ wyliczył jakimi środkami Strona dysponuje po uregulowaniu stosownych opłat, skoro miesięczny koszt samych leków i wizyt u lekarzy wynosi 400 zł. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca jest osobą schorowaną, samotną w podeszłym wieku, a zatem podany przez SKO średni dochód osób prowadzących gospodarstwo rolne, zważywszy na możliwości Strony, wydaje się nie przystawać do jej sytuacji osobistej. W oparciu o zgromadzone w aktach dokumenty trudno zrozumieć, na jakiej podstawie organ wywodzi, że Skarżąca jest w stanie pracować na gospodarstwie i osiągać z tego tytułu dochody. Skarżąca podaje, że nie jest w stanie pokryć wszystkich niezbędnych kosztów leczenia, co potwierdza chociażby fakt przeznaczenia na ten cel zasiłku celowego, który otrzymała. Strona wskazuje, ze ma trudności z realizacją wszystkich otrzymywanych recept. Nie można zatem wykluczyć, że będąc zmuszona do uiszczenia kwoty 83,20 zł (tyle wynosi zaległość łącznie) musiałaby znów zrezygnować z zakupu niektórych leków. Sąd nie zgadza się z konstatacją organów, że w sprawie musiałyby wystąpić nagłe zdarzenia losowe, które pogorszyłyby sytuację Skarżącej, skoro ta sytuacja jest już sama w sobie zła. Za całkowicie chybiony uznać należy również argument o gorszej sytuacji niektórych innych emerytów i rencistów. Trudno bowiem uznać, że fakt, iż inne osoby funkcjonują poniżej minimum egzystencji, może pozbawiać Stronę pomocy, o którą ubiega się w niniejszym postepowaniu. Skarżąca słusznie podnosi, że organy pomijają koszty dojazdów do lekarza oraz koszty zakupu opału. Oczywistym jest także to, że Skarżąca musi także ponosić inne, nieplanowane wydatki, związane chociażby z awariami sprzętu AGD, niezbędnego w codziennym funkcjonowaniu. W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, który Sąd również podziela, że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym. Pozbawione racjonalności byłoby takie działanie organów państwa, które egzekwując powstałe zadłużenie doprowadzi do konieczności korzystania z pomocy społecznej przez dłużnika, czy też zmusi do korzystania z tej pomocy w szerszym zakresie (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2013r., sygn. akt III SA/Po 1128/12, z dnia 27 maja 2014r., sygn. akt III SA/Po 1766/13; CBOSA). Wprowadzenie do art. 67a § 1 Op przesłanki interesu publicznego oznacza, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności podatkowych, czy też rozkładanie ich na raty, odraczanie terminów płatności będzie zbieżne z tymże interesem. W konsekwencji ustalenie przez organ podatkowy kwestii istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia relacji w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest terminowe płacenie podatków w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi podatkowej. Podkreślenia wymaga, że w odniesieniu do decyzji o charakterze uznaniowym, szczególnie istotne jest należyte uzasadnienie przez organ swojego stanowiska, które powinno być logiczne, spójne i znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym. Uzasadnienie takiej decyzji, powinno zawierać wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej zobowiązanego, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków oraz rozważenie wpływu egzekucji konkretnej kwoty należności na sytuację życiową zobowiązanego, w tym przede wszystkim na jego zdolność do utrzymania. W szczególności należy ustalić, czy spłata należności przez Skarżącą w jej sytuacji życiowej, nie doprowadzi do sytuacji, że pozbawiona będzie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przy czym organ powinien mieć na uwadze, że chociaż co do zasady instytucja umorzenia ma charakter wyjątkowy, to jednak nie może być ona instytucją martwą. W orzecznictwie wskazuje się, że wymienione w art. 67a § 1 Op przesłanki interesu publicznego i ważnego interesu podatnika, nie są wobec siebie konkurencyjne, ani też żadna z nich nie może w państwie prawnym być uznana z definicji za ważniejszą (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II FSK 510/11, czy też wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 667/09; CBOSA). Rozpatrujący niniejszą sprawę skład orzekający aprobuje ten pogląd. Ewentualne uwzględnienie wniosku podatnika nie będzie więc żadnym "aktem łaski", ale efektem rzetelnej oceny, co w ustalonych realiach stanu faktycznego będzie z punktu widzenia społecznego korzystniejsze: zastosowanie ulgi, czy też odmowa uwzględnienia żądania strony. Konkludując, w postępowaniu podatkowym zainicjowanym wnioskiem podatnika o udzielenie pomocy polegającej na umorzeniu zaległości podatkowej, organ nie dysponuje dowolnością w ustalaniu istnienia przesłanek zastosowania ulgi, tj. ważnego interesu podatnika i interesu publicznego, a także w ich właściwym zdefiniowaniu, w kontekście realiów faktycznych sprawy. Dopiero po zakończeniu tej fazy postępowania, o ile oczywiście stwierdzone zostanie wystąpienie przynajmniej jednej z wymienionych przesłanek, organ w ramach uznania administracyjnego uprawniony jest do wyboru określonej alternatywy decyzyjnej (uwzględnienia wniosku podatnika albo odmowy zastosowania ulgi). W tym przypadku organ może przyjąć różne kryteria wyboru, np. uwzględnić okoliczności społeczne, ekonomiczne, dotychczasową postawę podatnika w zakresie wywiązywania się z obowiązków daniowych, okoliczności powstania zaległości podatkowej, zakres wnioskowanej ulgi itp. W każdym razie motywy wyboru alternatywy decyzyjnej winny zostać wskazane w uzasadnieniu decyzji. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić m.in., gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w art. 67a Op pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2013 r. I SA/Kr 1663/12; CBOSA). Wymienione mankamenty postępowania wyjaśniającego, zaważyły na rozstrzygnięciu sprawy. Należy tym samym stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 122, 187 § 1, 191 w zw. art. 67a § 1 Op w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302, dalej "Ppsa"), co orzeczono w sentencji wyroku. Na podstawie art. 135 Ppsa, Sąd uchylił także decyzję Wójta, która jest dotknięta takimi samymi wadami co decyzja zaskarżona do Sądu. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią poczynione wyżej wywody i ocenę prawną dokonaną przez Sąd w niniejszym wyroku.