III SA/Wa 587/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.u.s." - wniosku A. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]- utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2005 r., Nr[...]. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 60.577,93 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że w okresie od 01.07.1998 r. do 27.09.2000 r., od 28.09.2000 r. do 31.12.2004 r. [...] wraz z mężem M. L. prowadzili działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "P.". Organ pierwszej instancji wskazał, że zaległości łącznie z odsetkami to kwota 67.554,16 zł. Stosownie do treści art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, lub, pomimo braku całkowitej nieściągalności - kiedy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej. Organ przytoczył treść cytowanego przepisu, a także wskazał na postanowienia rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365) - powoływanego dalej jako "rozporządzenie"- w zakresie możliwości umorzenia należności z tytułu składek w sytuacji, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Stosownie do przepisu art. 28 ust. 4 u.s.u.s. umorzenie składek powoduje umorzenie odsetek za zwłokę, dodatkowej opłaty i należnych Zakładowi kosztów upomnienia oraz opłaty prolongacyjnej. Ustawa nie przewiduje zatem możliwości umorzenia samych tylko odsetek. Zgodnie natomiast z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s., a zatem część składek nie podlega umorzeniu z mocy prawa. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mając na uwadze czasokres powstałych zaległości i wysokość zadłużenia, możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym, a także niewskazanie, iż uregulowanie zadłużenia pociągnęłoby wyjątkowo ciężkie skutki dla skarżącej, nie zachodzą w sprawie przesłanki przemawiające za umorzeniem należności. Zakład wskazał ponadto, że w wieku skarżącej istnieje jeszcze możliwość podjęcia zatrudnienia, a trudności finansowe nie mogą stanowić przyczyny uzasadniającej odstąpienie od dochodzenia składek na ubezpieczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, A. L. wskazała, że cierpi na chorobę [...] oraz na [...]. Nadto wnioskodawczyni nie porusza się bez osoby towarzyszącej. Wskazała, że mąż - M. L. nakłonił ją, aby została wspólnikiem spółki cywilnej "P." po wystąpieniu z niej kolegi męża. Mąż nie informował A. L. o sprawach finansowych spółki. O długach w hurtowni informowali wnioskodawczynię akwizytorzy. Stan zdrowia wnioskodawczyni pogarszał się. Wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] lutego 2004 r., orzeczono rozwód A. L. z M. L.. Dnia 19 kwietnia 2004 r. miała miejsce licytacja dwóch działek wraz z domem i sklepem należących do państwa L.. Skarżąca pozostała bez pracy i majątku nieruchomego. Opieka Społeczna przyznała A. L. zasiłek w wysokości 138 złotych na okres trzech miesięcy, to jest marzec - czerwiec 2005 r. Skarżąca mieszka w jednym pokoju z rodzicami. Na poparcie swoich twierdzeń A. L. załączyła szereg dokumentów: zaświadczenia o stanie zdrowia, kopie protokołów z licytacji, kopię wyroku rozwodowego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie, podtrzymał argumentację organu I instancji, a nadto wskazał, że pomimo faktu, iż wnioskodawczyni pozostaje pod stałą opieką lekarzy psychiatrów, działalność gospodarcza w zakresie handlu detalicznego, obwoźnego artykułami spożywczymi i przemysłowymi oraz małej gastronomii w dalszym ciągu była prowadzona. Organ uznał, że A. L. nie wymaga opieki osoby drugiej ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Nadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że trudno jest przyjąć, iż choroba pozbawia możliwości uzyskania przez wnioskodawczynię dochodu, chociażby w wyniku ewentualnie podjętych prac dorywczych. A. L. pismem z dnia 15 stycznia 2006 r. złożyła na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o zmianę rozstrzygnięcia organu odwoławczego i umorzenie zaległych składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.), a nadto składek na ubezpieczenia społeczne. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2003 r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - powoływanego dalej jako "k.p.a." Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie podstępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. mają charakter uznania administracyjnego. Kontrola sądowa decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika względnie osoby trzeciej odpowiadającej za zaległy podatek, lub ważny interes publiczny, który uzasadniałby umorzenie zaległości podatkowej lub odsetek oraz czy w ramach swego uznania organ ten nie naruszył zasady swobodnej oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2002 r., SA/Sz 949/2000, podobnie wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 października 2001 r. , sygn. akt I SA/Gd 2095/99). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i art. 7 k.p.a., który nakłada obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tej sytuacji wydane decyzje oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez kodeks postępowania administracyjnego, w tym również przepisów art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Kierując się regułami postępowania wskazanymi w tych przepisach, organ ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego. Dopiero wówczas wydana może być decyzja, która wymaga uzasadnienia, będącego zgodnie z art. 107 k.p.a., jej integralnym elementem. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Nie może być uznane za spełniające wskazane wyżej wymogi, a w szczególności za odpowiadające prawu, uzasadnienie ograniczające się do zdawkowego przedstawienia sytuacji materialnej skarżącej. Organ odwoławczy w istocie wskazał jedynie, że A. L. nie wymaga opieki innej osoby ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, a choroba, na którą skarżąca cierpi nie pozbawia jej możliwości uzyskiwania dochodu. Prezes Zakładu nie przedstawił natomiast w żaden sposób indywidualnej sytuacji materialnej i finansowej wnioskodawczyni w kontekście jej możliwości spłacenia zaległych należności wraz z odsetkami. Zaznaczyć należy, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 28 u.s.u.s. jest odmiennym od egzekucyjnego, toczącego się na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.) - co oznacza, że winno wyczerpywać wszystkie przypadki określone art. 28 u.s.u.s., a nie tylko dotyczące danych uzyskanych na użytek postępowania egzekucyjnego. Przede wszystkim należy w tym miejscu podnieść, że organ nie odniósł się w uzasadnieniu wydanego orzeczenia do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. A. L. wskazała, że rozwiodła się z mężem M. L., nadto miały miejsce dwie licytacje nieruchomości należących do niej i jej byłego męża. Skarżąca wskazała, że mieszka w jednym pokoju z rodzicami, którzy są w podeszłym wieku, mają zaciągniętych kilka kredytów i nie są w stanie jej pomagać finansowo. A. L. podniosła, że nie posiada majątku ruchomego i nieruchomego, pozostaje w ciągłym leczeniu. Sąd nie doszukał się w uzasadnieniu decyzji odniesienia do tych wszystkich okoliczności. Również i uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada prawu. Trudno bowiem uznać za wyczerpujące uzasadnienie ograniczające się, w kontekście analizy sytuacji majątkowej skarżącej, jedynie do stwierdzenia: "mając na uwadze czasokres i wysokość zadłużenia, możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym, a także nie wykazanie, iż uregulowanie zadłużenia pociągnęłoby wyjątkowo ciężkie skutki dla Pani, nie zachodzą przesłanki przemawiające za umorzeniem przedmiotowych należności". W świetle powyższych wywodów, wskazać trzeba, że zdecydowanie niewystarczające jest formułowanie jedynie ogólnikowych stwierdzeń, bez jednoczesnego wskazania na dowodowe ich uzasadnienie. Organ odwoławczy zaznaczył, iż utrzymał decyzję organu pierwszej instancji po rozważeniu opisanych we wniosku okoliczności oraz przeanalizowaniu całości materiału dowodowego. W uzasadnieniu orzeczenia Prezesa Zakładu analiza ta nie znalazła, niestety, odzwierciedlenia. Nadto Sąd podkreśla, że w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest ustaleń faktycznych korespondujących z dokumentami, a odnoszących się do okresów, za które skarżąca zalega ze składkami. Z akt sprawy wynika bowiem, że działalność gospodarczą pod nazwą "P." A. L. prowadziła jednoosobowo od dnia 18 kwietnia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2003 r., a w decyzjach figuruje ona jako dłużnik również za okres wcześniejszy. Brak ustaleń faktycznych poczynionych przez organy skutkował brakiem wyciągnięcia prawidłowych wniosków będących podstawą decyzji. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 k.p.a. ma prawo, ale i obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe w pełnym zakresie i wydać decyzję dotyczącą istoty sprawy ze szczegółowymi motywami, zawartymi w jej uzasadnieniu. Zdaniem Sądu, aby rozpatrzyć materiał dowodowy, przez pryzmat przepisu materialnego, który ma być zastosowany, należy wcześniej zebrać ten materiał, czego w tej sprawie nie uczyniono. W ten sposób, organ administracji publicznej nie mógł wskazać okoliczności przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i dokonać oceny, czy aktualna sytuacja materialna skarżącej pozwala na spłatę należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 6, 7, 11, 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Stosownie zatem do art. 152 u.p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.