III SA/Wa 595/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Pismem z 15 lipca 2005 r. skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, P.P. wniósł o umorzenie z należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2000 r. do września 2000r., w łącznej kwocie należności głównej w wysokości 3.450,80 zł. oraz odsetek w wysokości 4.217,00 zł. Wniosek umotywował trudną sytuacją finansową oraz tym, iż nie opłacał składek nieświadomie, ponieważ został oszukany. Wnioskodawca wskazał, iż aktualnie zarabia 1.190 zł, 400 zł płaci za wynajmowany pokój oraz jest zadłużony u rodziców. Decyzją z [...] sierpnia 2005 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu wyżej wymienionych składek powołując się na art. 83 ust. l pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. - dalej u.s.u.s.). W uzasadnieniu wskazał, iż przesłanką uzasadniającą uwzględnienie wniosku dłużnika jest stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z majątku zobowiązanego lub ważny interes osoby zobowiązanej. W ocenie Zakładu, w odniesieniu do wnioskodawcy, nie zostały spełnione powyższe przesłanki, a także nie zaistniały okoliczności, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz.1365). Organ wskazał również, iż decyzje ZUS w zakresie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie mają charakter uznaniowy. Podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia, Zakład musi uwzględniać stan finansów ubezpieczeń społecznych. Ponieważ należność z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne objęta jest 10-letnim terminem przedawnienia, Zakład uznał, iż wiek zobowiązanego, otrzymywany dochód z tytułu zatrudnienia oraz możliwość zawarcia z Zakładem układu ratalnego, przemawiają za odmową umorzenia należności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2005 r. i odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż decyzja o umorzeniu należności ma charakter uznaniowy, dotyczy sytuacji wyjątkowych mieszczących się w granicach przesłanek ustawowych. Jednakże nawet wystąpienie przesłanek nie stanowi automatycznie podstawy do umorzenia, ponieważ decyzja w tym zakresie, jest podejmowana po rozważeniu wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, również w kontekście stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji wnioskodawcy, Zakład nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. Organ podniósł, iż prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, wiąże się z ryzykiem ponoszenia strat, również z przyczyn obiektywnych, nie leżących po stronie przedsiębiorcy. W skardze z 15 stycznia 2006 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wzięcie pod uwagę okoliczności, iż Zakład dopiero po 5 latach przekazał mu pismo dotyczące zadłużenia oraz fakt, iż obecnie znacznemu pogorszeniu uległa jego sytuacja materialna. Skarżący wskazał, iż utrzymuje swoją konkubinę i jej małoletnie dziecko. Ponadto płaci miesięcznie 500 zł za wynajęty pokój. Skarżący podniósł, iż gdyby wcześniej wiedział o zadłużeniu, to by je spłacił i nie narosłyby tak duże odsetki. Wskazał również, iż nikt w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, nie poinformował go o możliwości ratalnej spłaty zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym,, Sąd może uwzględnić skargę nawet wówczas, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Decyzja wydana przez organ administracji publicznej jest decyzją uznaniową, dlatego Sąd bada, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy rozważono wszystkie okoliczności w sposób przekonywujący. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w zakresie ustawowo przyznanych kryteriów Sąd stwierdza, iż narusza ona prawo w stopniu powodującym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, Prezes ZUS wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. dopuścił się rażącego naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić bowiem należy, że decyzje wydawane przez Prezesa ZUS w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne są decyzjami administracyjnymi i zgodnie z art. 1 ust. 1 K.p.a., w postępowaniu poprzedzającym ich wydanie należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu odwoławczego - Prezesa ZUS, jak również organu pierwszej instancji - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, było zastosowanie się do przepisów tego aktu. Przede wszystkim organ odwoławczy, rozstrzygając o decyzji organu pierwszej instancji, nie powołał w podstawie prawnej decyzji art. 138 K.p.a. Odpowiedzi, jakie elementy składowe powinna zawierać decyzja także decyzja, która zapada w drugiej instancji, należało poszukiwać w treści art. 107 K.p.a. Z § 3 tego przepisu wynika, że w decyzji należało zawrzeć zarówno uzasadnienie prawne jak i faktyczne rozstrzygnięcia. Mimo, iż organ administracyjny zgromadził materiał dowodowy, nie znalazło to odzwierciedlenia w wydanej wobec Skarżącego decyzji. W uzasadnieniu faktycznym należało przedstawić opis zdarzeń mających miejsce w sprawie, oraz faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, jak ważne jest prawidłowe uzasadnienie decyzji wydanych w oparciu o tzw. uznanie administracyjne. Organ powinien zatem rozważyć w motywach rozstrzygnięcia istnienie lub nie istnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających skorzystanie ze wskazanej instytucji oraz okoliczności i zakres jej zastosowania. Uzasadnienie decyzji uznaniowych, a taki charakter ma decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2005 r., ma szczególne znaczenie przy ocenie jej prawidłowości. Brak uzasadnienia odpowiadającego wymogom z art.107 § 3 K.p.a. uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 23 października 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 225/97, Biuletyn Skarbowy 1999/1/20 ). Skoro organ może umorzyć należności, powinien w sposób zgodny z przesłankami wynikającymi z treści art. 7, art.77 § 1 i art.107 § 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. ocenić istnienie lub nie istnienie kryterium "całkowitej nieściągalności" o którym mowa w art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., a biorąc pod uwagę stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązanego - zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie w sprawie umarzania składek ) - ocenić, czy jest on w stanie spłacić zaległe należności bez uszczerbku dla niego samego i jego rodziny. Dopiero w wyniku tak dokonanej oceny należało wybrać konsekwencje prawne ustaleń i ująć je w prawidłowej formie wskazanej w art. 107 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie ustalono między innymi, że Skarżący prowadził działalność gospodarczą w okresie od 1 marca 2000 r. do 30 września 2000 r. i nie zatrudniał pracowników. Nie opłacał składek, ponieważ jak twierdzi , został wprowadzony w błąd przez pracownika firmy, w której był uprzednio zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Poinformowano go mianowicie, że musi założyć własną działalność gospodarczą a firma " D.", która była dotychczas jego pracodawcą, zlecała mu pracę zobowiązując się do opłacania za niego składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Poza sporem jest również, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wysłał do Skarżącego zawiadomienie o zadłużeniu i wezwanie go do zapłaty, dopiero po przeszło pięciu latach, od zaprzestania płacenia przez niego składek tj. w czerwcu 2005r.Spowodowało to, że dług powiększył się o wysokie odsetki, które znacznie przekroczyły należność główną. Do tej okoliczności jak również do sytuacji rodzinnej i majątkowej organ nie odniósł się. Nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie ustosunkował się do żadnego z argumentów podniesionych przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samo przytoczenie unormowań prawnych będących podstawą do umorzenia należności z tytułu składek i stwierdzenie : " Po rozważeniu opisanych we wniosku okoliczności oraz przeanalizowaniu całości materiału dowodowego postanowiono utrzymać w mocy zaskarżona decyzję", bez odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy nie można uznać za prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie wydanej decyzji. Brak przedstawienia stanu faktycznego sprawy, w tym sytuacji materialnej i rodzinnej Skarżącego, uniemożliwił de facto dokonanie oceny z punktu widzenia przesłanek umorzenia przewidzianych ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniem w sprawie umarzania składek. Brak wymienionych wyżej elementów uzasadnienia decyzji powoduje, iż narusza ona art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem składu orzekającego Prezes ZUS w postępowaniu przed wydaniem decyzji naruszył też dyspozycję art. 10 § 1 K.p.a., który wyraża ogólną zasadę postępowania administracyjnego - czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Zgodnie z tym przepisem, stronie należy umożliwić wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego oraz pouczyć ją o prawie zapoznania się z aktami i złożeniu końcowego oświadczenia. W aktach sprawy, a na ich podstawie Sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonych decyzji, brakuje oświadczeń Skarżącego oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył Go o wyżej wskazanym uprawnieniu. Analiza akt nie pozwala również na stwierdzenie, że zaszła okoliczność wymieniona w § 2 art. 10 K.p.a., czyli możliwość odstąpienia od zasady określonej w § 1 art. 10 K.p.a. tj., gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z § 3 art. 10 K.p.a. wynika natomiast, że organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 art. 10 K.p.a. Sąd stwierdza dodatkowo, że od realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną (art. 81 K.p.a.). Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do tego dowodu ( por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA1095/00, LEX nr 53441). Tym samym, organ nie może uznać za udowodnione okoliczności faktycznych, co do których nie umożliwił wypowiedzenia się stronie, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Organ pierwszej instancji, czego Prezes ZUS nie zauważył, również nie umożliwił Skarżącemu wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, należy zagwarantować stronie możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji zgodnie z treścią art. 10 § 1 K.p.a. oraz ocenić zebrane w sprawie dowody, stosownie do dyspozycji art. 80 K.p.a.. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. , dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 132 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.