III SA/Wa 596/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej "Prezesem Zakładu", utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r., nr [...] odmawiającą umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od listopada 2000 r. do stycznia 2002 r., według stanu na dzień 3 października 2005 r., w łącznej kwocie 3.707,10 zł. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej "Zakładem", stwierdził, że w dniu 3 października 2005 r. Z. W.- Skarżąca w niniejszej sprawie, wystąpiła o umorzenie odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych w terminie składek w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Podniósł, iż w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do umorzenia w całości lub w części samych odsetek za zwłokę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zdaniem organu umorzenie zatem należności pochodnych, w tym odsetek za zwłokę następuje jedynie wówczas, gdy umorzona zostaje należność główna, a więc składki. Z kolei umorzenie składek może nastąpić w sytuacji określonej w art. 28 u.s.u.s., a podstawową przesłanką umożliwiającą rozpoznanie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek (w tym odsetek za zwłokę) jest ich całkowita nieściągalność. Zakład wskazał, że w dniu 20 września 2005 r. skierował tytuły egzekucyjne do Urzędu Skarbowego w O., a Naczelnik tego Urzędu nie stwierdził dotychczas całkowitej nieściągalności zadłużenia. W tej sytuacji, w ocenie organu należało odmówić umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek. Odnosząc się do wniosku Skarżącej z dnia 17 listopada 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej "Prezesem Zakładu" odmowę umorzenia argumentował identycznie, jak Zakład w ww. decyzji z dnia [...] października 2005 r. Podniósł, iż przepisy u.s.u.s. nie przewidują możliwości umorzenia jedynie samych odsetek. W kontekście natomiast oceny wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności dodał, że w dniu 14 listopada 2005 r. Sąd Rejonowy w O. zabezpieczył należności Zakładu poprzez wpis hipoteki przymusowej na nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej. Brak zatem w sprawie istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, jako warunku umorzenia należności. Na decyzję Prezesa Zakładu Skarżąca złożyła skargę z dnia 13 stycznia 2006 r. w której zarzuciła organowi naruszenie : 1) art. 28 ust. 1 i ust. 4 u.s.u.s. przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż nie jest możliwym umorzenie zaległości jedynie w zakresie odsetek od zaległych składek, 2) art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") przez odstąpienie od wykonania ustawowego nakazu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, 3) art. 9 k.p.a. przez naruszenie obowiązku informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony w toczącym się postępowaniu, co jednocześnie narusza wyrażony w art. 8 k.p.a. nakaz prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów, 4) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. przez brak w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego, jak też jakichkolwiek ustaleń faktycznych zmierzających do ustalenia, czy zachodzi w niniejszej sprawie ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek uzasadniający umorzenie zaległości, 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie wobec braku podstaw do utrzymania w mocy decyzji z dnia 31 października 2005 r. wobec błędnego stanowiska organu w przedmiocie możliwości umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie. Z uwagi na powyższe wadliwości Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Prezesa Zakładu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż błędny jest pogląd jakoby w świetle art. 28 u.s.u.s. nie istniały podstawy prawne do umarzania samych odsetek. Zdaniem Skarżącej nie można go wywodzić z treści ust. 4 tego artykułu. Rozstrzyga on bowiem wyłącznie o skutku umorzenia składek - pociąga to za sobą umorzenie odsetek za zwłokę od tych składek oraz kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Chcąc natomiast ustalić, czy można umorzyć odsetki bez umorzenia samych składek, zwrócić należy uwagę na art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Przepis ten jasno określa, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części. Jeżeli zatem ustawodawca dopuszcza częściowe umorzenie, nic nie stoi na przeszkodzie umorzenia odsetek od zaległości, gdyż stanowią one z całą pewnością część należności z tytułu składek. Obok bowiem należności głównej istnieją należności uboczne, które mogą być umarzane niezależnie od dalszego istnienia należności głównej. W ocenie Skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż decyzja z dnia [...] października 2005 r. także naruszała wskazane wyżej przepisy u.s.u.s. i koniecznym było jej uchylenie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Odnośnie zarzutów w sferze ustaleń faktycznych w skardze argumentowano, iż brak jest jakiegokolwiek odniesienia się przez organ do szczegółowych zasad umarzania określonych przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W tym zakresie organy nie dokonały wszechstronnego zbadania sprawy, nie ustaliły, czy Skarżąca ze względu na sytuację rodzinną i majątkową jest w stanie opłacić wszystkie należności. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację prawną odnośnie braku możliwości umarzania samych odsetek. Wskazał, iż podstawą decyzji odmownej był fakt, że wniosek o umorzenie samych tylko odsetek został uznany za niedopuszczalny w świetle art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Podkreślił też, że Skarżąca na każdym etapie postępowania była informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw. Natomiast stan faktyczny został ustalony w zakresie niezbędnym do stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności, a w kontekście ustaleń dotyczących ważnego interesu zobowiązanej uzasadniającego umorzenie należności, Prezes Zakładu podniósł, iż Skarżąca nie wskazała w tym zakresie na żadne konkretne obecnie występujące okoliczności uniemożliwiające zapłatę należności. Pismem z dnia 27 czerwca 2006 r. Skarżąca wniosła o odroczenie rozprawy z uwagi na fakt, że pełnomocnik, którego zamierza w sparwie ustanowić przebywa na urlopie. Mając na uwadze, że z akt sprawy nie wynika aby w sprawie działał pełnomocnik, jak również żeby zaszła inna przeszkoda uniemożliwiająca udział strony w rozprawie, Sąd postanowił na rozprawie wniosku nie uwzględnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W tej sytuacji stwierdzić należy, że trafny okazał się główny zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej interpretacji przez organy orzekające przepisów u.s.u.s. w zakresie dotyczącym umarzania odsetek. Sąd nie podziela bowiem poglądu prezentowanego w decyzjach Zakładu oraz Prezesa Zakładu i w odpowiedzi na skargę, iż jakoby z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynikał zakaz umarzania samych odsetek. Powyższy przepis stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów u.s.u.s., lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę (podkreśl. Sądu), koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organów orzekających odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów u.s.u.s. należy mieć na uwadze także treść art. 30, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). Organy orzekające błędnie interpretując art. 28 u.s.u.s. nie dokonały zatem właściwych (pełnych) ustaleń faktycznych i rozważenia sprawy, tj. oceny czy w przypadku Skarżącej wystąpiły przesłanki do umorzenia samych odsetek. Po części badały przy tym, czy istniały podstawy do umorzenia składek, o co Skarżąca nie występowała, wnioskując o spłatę tych ostatnich w układzie ratalnym. Odmowa umorzenia odsetek nie mogła więc nastąpić ani z powodu "niedopuszczalności" umarzania samych odsetek, jak podsumowano w odpowiedzi na skargę, ani też z tego względu, iż w ocenie organu brak było podstaw do umorzenia należności ze względu na brak przesłanki całkowitej nieściągalności. Sprawą, którą należało rozstrzygnąć, była sprawa umorzenia tylko i wyłącznie samych odsetek, a w konsekwencji tak ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną należało wiązać i odnosić wyłącznie do tych odsetek. Skoro w niniejszej sprawie wadliwie przyjęto, iż przepisy u.s.u.s. nie zwierają podstaw prawnych do umorzenia samych odsetek, a tego dotyczyła rozpoznana sprawa, to tym samym ocena pozostałych naruszeń prawa procesowego zgłoszonych w skardze stała się przedwczesna, jako że w istocie odnoszą się one do ustaleń i działań organu, które poczynione zostały na błędnych założeniach normatywnych, wskazanych wyżej. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach przepisów art. 28 u.s.u.s., opartych na tzw. uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienie odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić Skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tego obowiązku jest możliwe w przypadkach określonych w art. 10 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. W myśl natomiast dyspozycji art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ze względu na wskazane wyżej naruszenia prawa uchyleniu musiała podlegać także decyzja wydana w pierwszej instancji. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Skarżąca na rozprawę się nie stawiła, a w skardze nie wnosiła o zasądzenie kosztów postępowania. Kosztów sądowych natomiast nie poniosła, gdyż była z nich zwolniona na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a.