III SA/Wa 6/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. nr [...] 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. III SA/Wa 6/06 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 01 sierpnia 2005r. J. J. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. o umorzenie należności z tytułu składek na osobiste ubezpieczenie społeczne. Prośbę uzasadnił złą sytuacją finansową, bowiem z uwagi na trudności z pracą oraz znaczne wydatki na leczenie żony oraz dwójki dzieci nie jest w stanie wywiązać się z zobowiązań wobec ZUS-u. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wskazano, że Zakład rozpatrzył wniosek zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365; dalej rozporządzenie MGPiPS), gdyż stwierdził, że brak jest przesłanek do umorzenia należności wobec ich całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.; dalej u.s.u.s.). Stwierdzono także, iż z zebranych dokumentów wynika, że problemy finansowe płatnika mają charakter przejściowy i nie stanowią wystarczającej przesłanki do umorzenia należności. W dniu 10 października 2005r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ, uznając, że wcześniejsza decyzja jest prawidłowa i w sprawie nie zaszły nowe okoliczności, decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję J. J. za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wniósł w dniu 02 stycznia 2006r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał w niej, że jego bardzo trudna sytuacja finansowa trwa od 1999 roku. W tym czasie do marca 2000r. nie pracował, a od 2001r. zaczęły się problemy zdrowotne żony a potem dzieci, które mają orzeczenia o niepełnosprawności oraz ponowny brak możliwości zarobkowania, trwający do czerwca 2003r. W maju 2004r. zlikwidował działalność gospodarczą i znalazł stałe zatrudnienie jako kierowca na trasach międzynarodowych. Żona nie może podjąć pracy z uwagi na konieczność zajmowania się chorymi dziećmi, które wymagają specjalistycznej opieki i są często hospitalizowane. Zarobione pieniądze - ok. 2000zł miesięcznie - przeznacza na jedzenie, leki oraz spłatę kredytu bankowego, zapewniającego rodzinie dach nad głową. Zdaniem skarżącego spłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby jego i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z tych względów skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przede wszystkim jednak należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności wydanej decyzji z obowiązującym prawem. Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia orzeczenie przez Sąd o umorzeniu należności z tytułu składek. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania, wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organów - w tym wypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepisy znajdujące zastosowanie w rozpatrywanej sprawie dopuszczają możliwość umorzenia należności z tytułu składek w dwóch sytuacjach. Pierwsza, wskazana jest bezpośrednio w treści art. 28 u.s.u.s. i wiąże się z przesłankami nieściągalności należności wymienionymi w ust. 3 pkt. 1 - 6, druga natomiast jest wymieniona w ust. 3a i dotyczy jedynie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, jednakże dopuszcza w uzasadnionych przypadkach umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. Zgodnie z delegacją zamieszczoną w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił w drodze rozporządzenia warunki umarzania należności w drugiej z powyższych sytuacji, wskazując przesłanki warunkujące umorzenie. Z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie może opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności: - gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W związku z powyższym ocena wniosku o umorzenie złożonego przez ubezpieczonego, będącego jednocześnie płatnikiem składek, obejmować powinna badanie, czy zachodzą w sprawie przesłanki ich nieściągalności, a jeśli takie nie występują - czy sytuacja wnioskodawcy pozwala na umorzenie należności ze względów określonych w § 3 rozporządzenia MGPiPS. Rozstrzygnięcie w oparciu o wskazane kryteria jest podejmowane przez organ w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności. Przed wydaniem decyzji organ - zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 t.j.; dalej k.p.a) w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy - powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Musi także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie duże znaczenie w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego ma zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 k.p.a. Zgodnie z nią organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Realizacja tej zasady powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 3 cyt. przepisu, na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne ma w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne, to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd bada jedynie czy było możliwe wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, a nie tylko ogólnym brakiem środków materialnych czy generalnymi założeniami polityki administracyjnej. Uzasadnienie decyzji ma więc na celu przekonanie obywatela, że jego sprawa została rozpatrzona wnikliwie, dla sądu stanowić podstawę do prawidłowej kontroli wydanej decyzji, a także w razie potrzeby, ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ podatkowy pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np.wyrok NSA z 15 grudnia 1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94) podkreśla się rolę uzasadnienia decyzji jako jednego z istotnych czynników umocnienia praworządności w administracji. Należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowano się w toku załatwiania sprawy, dają stronie możliwość obrony swoich interesów. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, iż uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach nie przystaje do wskazanych wymagań. Organ podejmując decyzję odmowną - do czego, co należy stwierdzić, był upoważniony w granicach uznania administracyjnego - nie odniósł się w zasadzie do argumentacji skarżącego, wskazując lakonicznie, iż trudności finansowe płatnika mają charakter przejściowy i nie stanowią wystarczającej przesłanki umorzenia, a słuszny interes płatnika nie zwalnia organu z dbałości o interes Skarbu Państwa, co wyraża się w zapewnieniu stałych dochodów do budżetu m.in. przez terminowe i skuteczne egzekwowanie należności. Również organ rozpatrujący sprawę w drugiej instancji ma obowiązek ponownie przeanalizować cały materiał dowodowy i odnieść się do wszystkich argumentów podniesionych przez stronę, nawet tych które wyczerpująco omówił już organ I instancji. Jednak w niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtórzył argumenty przytoczone w pierwszej decyzji, stwierdzając jedynie, że decyzja jest prawidłowa w zakresie powołanej podstawy prawnej jak i ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie ma podstaw do umorzenia składek z uwagi na przedstawioną sytuację finansową, ponieważ Zakład podejmując decyzję bierze pod uwagę nie tylko stan obecny, ale również potencjalne, przyszłe możliwości poprawy sytuacji finansowej dłużnika. Ponadto - zdaniem organu - każdy kto podjął się prowadzenia działalności gospodarczej podejmuje ryzyko z tym związane. Dlatego Zakład uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] września 2005r. jest prawidłowe i utrzymał decyzję w mocy. Taki sposób potraktowania argumentów podniesionych przez stronę, znajdującą się w niewątpliwie trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej, nie tylko narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., na co wskazuje retoryczne pytanie skarżącego skierowane w skardze do sądu "jeżeli ZUS w moim przypadku nie znalazł przesłanek, o których mowa w § 3 pkt 1-3, to dla kogo ustawodawca je napisał", ale również podważa zaufanie obywateli do organów administracyjnych. Choroba żony skarżącego, a zwłaszcza niepełnosprawność jego dzieci powinna być rozpatrywana głównie przy ocenie możliwości spłaty należności. Jeżeli organ negatywnie ocenił rozłożenie należności na raty z uwagi na brak możliwości ich spłaty, to należy rozważyć i ewentualnie wskazać w jaki sposób skarżący ma wywiązać się z ciążącego na nim zobowiązania, nie pozbawiając siebie i rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W tym kontekście należy też wziąć pod uwagę fakt, że koszty utrzymania niepełnosprawnych dzieci wzrastają wraz z ich wiekiem - co więc skłoniło organ do uznania, że "potencjalne, przyszłe możliwości zmiany sytuacji finansowej dłużnika" rokują pozytywnie. W uzasadnieniu decyzji organu I-ej i II-ej instancji zabrakło - zdaniem Sądu - wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego - składa się ono przede wszystkim z ogólników a nadto odnosi się wrażenie, że uzasadnienie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w istocie stanowi "kalkę" uzasadnienia organu I-ej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych winien ustalić rzetelnie stan faktyczny i dokonać, z uwzględnieniem logiki i zasad doświadczenia życiowego, jego oceny pod kątem zaistnienia lub nie przesłanek do umorzenia należności. Ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku, oparte na uznaniu administracyjnym, winno zawierać uzasadnienie realizujące zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1370 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca nie mogą być wykonane w całości.