III SA/Wa 607/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędzia WSA Marek Kraus (sprawozdawca), Protokolant Alicja Bogusz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi F. S. i T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty skarbowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz F. S. i T. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Prezydent Miasta P. orzekł o zwrocie T. i F. S. – zwanymi dalej Skarżącymi opłaty skarbowej w kwocie 107,00 zł uiszczonej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła odwołanie, w którym wskazała, że decyzja nie zawiera merytorycznego stanowiska odnoszącego się do oczekiwanego zwrotu kwoty 380,20 zł. Wskazała ponadto, że do rozstrzygnięcia pozostaje zagadnienie zwrotu opłaty za sporządzenie kopii map geodezyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy uwzględniło odwołanie w następstwie czego zaskarżona decyzja została w całości uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Z akt spawy wynikało, że odwołujący się we wniosku z dnia [...] kwietnia 2008 r. skierowanym do organu pierwszej instancji wnosili o zwrot kwoty 380,20 zł, którą wiązali z opłatami poniesionymi i niezbędnymi do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nieruchomości położonej w P.. Do wniosku dołączyli kopie potwierdzenia wpłaty opłaty skarbowej w kwocie 107, 00 zł oraz kwoty 273,20 zł za sporządzenie map. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji powinien rozstrzygnąć merytorycznie o całym wniosku, a w uzasadnieniu podać motywy swojej decyzji. Organ uznał, że skoro zaskarżona decyzja nie odnosiła się ani w rozstrzygnięciu ani w uzasadnieniu co do faktu uiszczenia kwoty 380,20 zł, nie spełniała wymogów określonych w art. 210 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 8 poz. 60 ze zm. dalej o.p.) i podlegała uchyleniu. Kolejną decyzją z dnia [...] października 2008r., organ pierwszej instancji postanowił dokonać zwrotu Skarżącym kwoty 107,00 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu Prezydent Miasta P. wskazał, że sprawa zwrotu opłaty za sporządzenie map geodezyjnych nie należy do właściwości organu podatkowego i do tych należności nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła odwołanie wskazując, iż decyzja ta nie odnosi się merytorycznie do oczekiwanego zwrotu kwoty 380,20zł. Skarżąca wskazała, że do rozstrzygnięcia pozostaje zagadnienie zwrotu opłaty za sporządzenie kopii map geodezyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienie przez organ pierwszej instancji obowiązkowi określonemu w art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej, oraz konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Skarżący wnieśli skargę na powyższa decyzję. W uzasadnieniu wskazali, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego pomimo faktu, iż jest dla nich korzystna, to jednak nie jest dla nich zadowalająca, gdyż nie kończy sprawy. Skarżący stwierdzili, iż zaskarżona decyzja, "kolejna w rozstrzygnięciu pozytywna", skazuje ich "na być może wieloletnią pisaninę i biurokratyczną przepychankę". Skarżący wnieśli o uznanie przewlekłości postępowania oraz o przyznanie im kwoty 10 tys. złotych tytułem rekompensaty za "przewlekłe nękanie" ich w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu wskazał, że zarzuty co do przewlekłości są oczywiście bezzasadne. Trudno mówić o "przewlekłym nękaniu" w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu toczącym się niecały rok, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło dwie decyzje, obie na korzyść strony (w tym decyzja zaskarżona w przedmiotowej sprawie) działając zgodnie z przepisami. W pismach procesowych z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2009 r. Skarżąca podtrzymała dotychczasowe zarzuty oraz dołączyła kopie pism i rozstrzygnięć dotyczących przedmiotowej sprawy jak również postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej w P. przy ul. A.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – określanej dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, z uwzględnieniem stanu prawnego, który miał zastosowanie w chwili orzekania w sprawie. W związku z tym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że poza przypadkiem wymienionym pod literą b), warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracji, miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku opisanym pod literą c) wymaga się ponadto, aby wpływ ten był istotny. Jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) możliwe jest uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie poddana została decyzja uchylająca w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, tzw. decyzja kasacyjna. Podstawa wydania takiej decyzji została określona w art. 233 § 2 o.p. zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Z kolei § 3 powyższego artykułu stanowi, iż samorządowe kolegium odwoławcze uprawnione jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji. W pozostałych przypadkach samorządowe kolegium odwoławcze uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z treści powyższego artykułu należy wnosić, iż poza przypadkiem określonym w jego § 3, który w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, zasadą jest, iż organ odwoławczy rozpatrując odwołanie, ponownie rozstrzyga sprawę podatkową i wydaje jeden z rodzajów decyzji, o których mowa § 1, a zastosowanie rozstrzygnięcia przewidzianego w § 2 jest wyjątkiem od tej zasady. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę i wydając decyzję powinien dążyć do tego, aby zawarte w niej rozstrzygnięcie załatwiało ostatecznie sprawę, natomiast dopuszczalność wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uwarunkowana jest koniecznością spełnienia przesłanek określonych w art. 233 § 2 o.p., t.j. rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 229 o.p., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 233 § 2 o.p.. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania takiej decyzji. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r., sygn. akt III SA 1081/99 - LEX nr 45372, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 1688/98 - LEX nr 46948, wyrok NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 860/99 - LEX nr 45534). W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za zasadne stanowisko strony co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty wymienione w pkt 7 pisma Strony z dnia 22 grudnia 2008 r. złożonego na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 200 o.p. w ramach wypowiedzenia się strony w sprawie zebranego materiału dowodowego . Ponadto organ uznał za zasadne rozważenie przez organ pierwszej instancji uzupełnienie dowodów o przesłuchanie Pana G. D. na okoliczność wezwania skierowanego do strony, bądź też o załączenie pisemnego stanowiska- opinii o co wnosiła strona w związku pismem z dnia 14.01.2008 r. nr [...]. Z treści pisma z dnia [...] grudnia 2008 r. wynika, iż Strona domagała się włączenia do akt sprawy pism Urzędu Miasta P. oraz Prezydenta Miasta P., a także włączenia swoich pism kierowanych do Urzędu. W ocenie Sądu organ odwoławczy uznając, że zebrany materiał nie jest wystarczający do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiałów we wskazanym zakresie, względnie zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji, gdyż to dodatkowe postępowanie polegałoby jedynie na uzupełnieniu materiału o pisma wskazane przez stronę. Natomiast jak wynika z treści uzasadnienia organ drugiej instancji nie był pewien co do konieczności przeprowadzenia dowodu w zakresie przeprowadzenia przesłuchania na okoliczność skierowanego wezwania do strony, a jedynie wskazał na możliwość rozważenia uzupełnienia dowodu w tym zakresie i z treści decyzji nie wynika czemu ten dowód miałby służyć. W związku z powyższym w ocenie Sądu organ odwoławczy powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w trybie art.. 229 o.p., gdyż wskazany zakres uzupełnienia dowodów nie uzasadniał konieczności wydania decyzji kasacyjnej, czym organ ten naruszył przepis art. 233 § 2 o.p. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ odwoławczy, wskazał, iż przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji, było również uchybienie przez organ pierwszej instancji art. 200 o.p. Jednakże - jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005, z. 5, poz. 66) - naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 o.p. jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 200 o.p. Jednakże w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy, tym bardziej iż Skarżący skorzystali z przysługującego im prawa wynikającego z art. 200 O.p. na etapie postępowania odwoławczego Z pisma złożonego przez Skarżących w dniu 7 kwietnia 2008 r. oraz załączonych do niego dowodów wpłaty wynika, iż domagają się oni zwrotu kwoty 380, 20 zł., na którą składa się kwota 273, 20 zł tytułem wykonanej kopii map oraz kwoty 107,00 zł tytułem opłaty skarbowej uiszczonych w związku z postępowaniem prowadzonym przez Prezydenta Miasta P. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji Skarżących przy ul. A. w P. Organ nie kwestionuje dokonania wpłat wymienionych kwot przez Skarżących, a co potwierdza również zawarta w aktach sprawy kopia faktury VAT oraz dowody wpłaty. Jednocześnie jak wynika z decyzji organu I instancji wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został pozostawiony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa, ponieważ wnioskodawcy nie uzupełnili jego braków we wskazanym terminie, której to okoliczności z kolei nie kwestionują Skarżący. Organ I instancji słusznie uznał, iż obowiązek uiszczania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego wynika z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm. ), a ich wysokość określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego ( Dz. U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333 ) i do tych należności nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Natomiast w zakresie opłaty skarbowej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej ( Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ) oraz Ordynacji podatkowej, gdzie zgodnie z art. 2 § 1 pkt 3 stosuje się przepisy tej ustawy. W związku z powyższym wniosek Skarżących z dnia [...] kwietnia 2008 r. zawierający żądanie zwrotu kwoty 380,20 zł skierowany do Prezydenta Miasta P. winien być odrębnie rozpoznany w przedmiocie kwoty 107,00 zł zapłaconej tytułem opłaty skarbowej, gdzie właściwym jest Prezydent Miasta jako organ podatkowy pierwszej instancji i odrębnie co do kwoty 273, 20 zł wpłaconej tytułem sporządzonych map geodezyjnych w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym przez Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jednakże wadliwe jest stanowisko organu pierwszej instancji powołujące się na pismo z dnia 10 października 2008 r., iż Skarżący powinni w zakresie kwoty 273, 20 zł złożyć odrębne podanie do właściwego organu tj. Wydziału Skarbu i Budżetu, Oddział Finansowo-Księgowy. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wskazany Wydział nie jest organem, lecz komórką w strukturze organizacyjnej Urzędu Miasta P. Jedynie Prezydent Miasta P. ma uprawnienie organu administracji publicznej, jako prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z którym to postępowaniem związane były wniesione opłaty. W związku z powyższym Prezydent Miasta będący organem administracji samorządowej i jednocześnie organem podatkowym, winien jako organ podatkowy odrębnie rozpatrzyć złożone żądanie w zakresie zwrotu kwoty 107, 00 zł wniesionej tytułem opłaty skarbowej, gdzie postępowanie regulowane jest przepisami ordynacji podatkowej i odrębnie w zakresie kwoty 273, 20 zł uiszczonej tytułem sporządzonych map geodezyjnych, do którego to postępowanie nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. W zakresie kwoty 273, 20 zł Prezydent w pierwszej kolejności winien ocenić, czy podstawą żądania jest stosunek administracyjno-prawny, gdzie właściwym rozstrzygnięciem jest decyzja organu administracji i w zależności od tego stanowiska wydać na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stosowne rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd mając na względzie treść art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi nie ocenia zasadności tego żądania, wskazując że ma być to przedmiotem odrębnego postępowania. Natomiast w zakresie żądanej kwoty 107,00 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej organ odwoławczy po uzupełnieniu materiału dowodowego o pisma wskazane przez stronę w piśmie z dnia 22 grudnia 2008 r. w trybie art. 229 o.p. i po dokonaniu jego oceny wyda rozstrzygnięcie, mając na względzie ocenę prawną i wskazania wynikające z przedmiotowego orzeczenia. Jednocześnie odnosząc się do żądania ,, przyznania kwoty 10.000 zł tytułem rekompensaty jak określiła to strona ,,za przewlekłe nękanie nas w sprawie", to należy wskazać iż zgodnie z art. 155 § 4 i 5 p.p.s.a. odszkodowanie przysługuje osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia Sądu, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 133 k.p.a. w związku z przekazaniem przez organ pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołania z dnia [...] czerwca 2008 r. po upływie 7 dniowego terminu tj. w dniu 14 lipca 2008 r. Niewątpliwie odwołanie to zostało przekazane po terminie ale określonym w art. 227 o.p.,( która to reguluje jak wyżej wskazano postępowanie w przedmiocie żądanego zwrotu opłaty skarbowej) zgodnie z którym organ podatkowy przekazuje odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu bez zbędnej zwłoki jednak nie później niż w terminie 14 dni. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. W oparciu o przepisy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu, a o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.