III SA/Wa 617/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Cichoń (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Konrad Aromiński, asesor WSA Agnieszka Sułkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia stwierdzającego nieważność postanowienia w sprawie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Jak wynika z akt sprawy, pismem z 25 listopada 2023 r. B.J. (dalej: "Skarżąca" lub "strona skarżąca") wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona zarzuciła postanowieniu z [...] listopada 2023 r. nieokreślenie i nieustalenie stanu faktycznego i prawnego, nieokreślenie przedmiotu postępowania poprzez nieudzielenie informacji jakiej decyzji, jakiego organu i jakiej sprawy postanowienie dotyczy. Postanowieniem z [...] listopada 2023 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS" lub "organ") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Szefa KAS z [...] października 2017 r. Szef KAS postanowieniem z [...] października 2017 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej z 9 września 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Szefa KAS z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Szefa KAS z [...] maja 2017 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W dalszej kolejności, Skarżąca wniosła skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 9 października 2018 r. wyrokiem w sprawie sygn. akt III SA/Wa 215/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarżącej na powyższe postanowienie Szefa KAS oddalił skargę. W dniu 15 marca 2019 r. do Szefa KAS wpłynął wniosek Skarżącej datowany na dzień 12 marca 2019 r., w którym Strona wniosła m.in. o stwierdzenie nieważności postanowienia Szefa KAS z [...] października 2017 r. Szef KAS, po uzyskaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. informacji z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o nieprawomocności wyroku z dnia 9 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 215/18, postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Szefa KAS z [...] października 2017 r., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt III SA/Wa 215/18. Prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt III SA/Wa 215/18 wydane 9 października 2018 r., zostało doręczone Szefowi KAS 30 sierpnia 2023 r. W związku z ustąpieniem przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania Szef KAS orzeczeniem z [...] września 2023 r. podjął z urzędu postępowanie z wniosku Skarżącej z 12 marca 2019 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Szefa KAS z [...] października 2017 r. Szef KAS postanowieniem z [...] grudnia 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przedstawił następującą argumentację. Na początku wskazano, że postanowienie z [...] listopada 2023 r. zostało doręczone Skarżącej 18 listopada 2023 r., zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy, datowany na dzień 25 listopada 2023 r. został nadany w placówce pocztowej tego samego dnia, o czym świadczy pieczątka urzędu pocztowego. Powyższe wskazuje, że przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony w terminie. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, Szef KAS, na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie uznał zarzuty za nieuzasadnione. Skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonym postanowieniu nie określono i nie ustalono stanu faktycznego i prawnego, a przede wszystkim nie określono przedmiotu postępowania poprzez nieudzielenie informacji jakiej decyzji i jakiego organu, w jakiej sprawie, postanowienie dotyczy. Zdaniem organu, zaskarżone rozstrzygnięcie Szefa KAS z [...] listopada 2023 r. zawierało uzasadnienie, z którego wynikały przyczyny jego podjęcia. Organ przedstawił chronologię wydarzeń oraz wskazał składane przez Skarżącą wnioski oraz podjęte rozstrzygnięcia przywołując numery spraw oraz daty wydania orzeczeń. W szczególności, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Szef KAS zawarł szczegółowe wyjaśnienia dotyczące możliwości, czy też konieczności wydania w opisanym stanie faktycznym postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W zaskarżonym postanowieniu, Szef KAS uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.),, którą jest prawomocny wyrok wydany 9 października 2018 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 215/18 oddalający skargę Skarżącej na postanowienie Szefa KAS z [...] października 2017 r. Następnie wyjaśniono, że zaistnienie przeszkody przedmiotowej w postaci prawomocnego wyroku oddalającego skargę od orzeczenia zakwestionowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, Szef KAS uznał za przyczynę uzasadniającą niedopuszczalność wszczęcia postępowania "nieważnościowego", zaś wniosek Skarżącej z 12 marca 2019 r. nie był rozpatrywany merytorycznie - co do istoty, tylko został załatwiony poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Organ wskazał, że bez wpływu na przedmiotowe postępowanie pozostają rozstrzygnięcia wydane w zakresie decyzji podatkowych, na które powołuje się Skarżąca, ponieważ w zaskarżonym rozstrzygnięciu Szefa Krajowej Administracji Skarbowej odmówiono wszczęcia postępowania. Wniosek Skarżącej z 12 marca 2019 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Szefa KAS z [...] października 2017 r. nie był rozpatrywany merytorycznie. We wniosku z 25 listopada 2023 r. Skarżąca ponownie powołała na okoliczności i argumenty przedstawiane już we wcześniejszych pismach (np. z dnia 12 marca 2019 r., 16 grudnia 2017 r.) wskazując, że odmowa postępowania jest bezpodstawna i niedopuszczalna w świetle prawa, bez ustalenia istoty sprawy i legalności żądań podatkowych Wójta, którego decyzje podatkowe zostały unieważnione przez SKO w Gdańsku. Szef KAS wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne wobec Skarżącej było prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Wójta Gminy S. obejmujących podatek rolny/podatek od nieruchomości. Rozstrzygnięcia, na które powołuje się Skarżąca zapadły w toku postępowania egzekucyjnego, które jest postępowaniem wykonawczym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku ustalonego w innym postępowaniu. Organ podkreślił, że postępowanie egzekucyjne nie jest procedurą, w ramach której mają zostać skonkretyzowane prawa lub obowiązki strony, wynikające z przepisów prawa materialnego. Taka konkretyzacja ma bowiem miejsce na etapie wcześniejszym, określanym jako postępowanie jurysdykcyjne. Postępowanie podatkowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne jest fazą następną, a jego celem jest doprowadzenie do wykonania aktu administracyjnego, który został wydany na zakończenie etapu jurysdykcyjnego. Organ egzekucyjny ma ograniczone możliwości badania sprawy, jego kognicja ogranicza się tylko i wyłącznie do zagadnień, związanych z samym wykonaniem aktu administracyjnego albo brakiem możliwości jego wykonania. Nie ma natomiast umocowania, aby sięgać "wstecz" i badać prawidłowość sposobu, w jaki w fazie jurysdykcyjnej skonkretyzowano prawa i obowiązki strony. Nie może zatem odnosić się do zagadnień, związanych z ustaleniami faktycznymi i zastosowaniem do nich przepisów prawa materialnego. Punktem wyjścia dla organu egzekucyjnego jest wykonywany akt administracyjny. Dopóki znajduje się on w obrocie prawnym, organ prowadzący egzekucję jest nim związany. W żadnym wypadku nie może samodzielnie dokonywać jego weryfikacji. To ograniczenie kognicji znalazło wyraz w art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Niniejszym, ani organ egzekucyjny, ani organ nadzoru nie są uprawnieni do badania zasadności obciążenia podatnika obowiązkiem zapłaty podatku od nieruchomości/rolnego. Szef KAS wskazał, że wbrew twierdzeniu Skarżącej postępowanie administracyjne prowadzone na jej wniosek z 12 marca 2019 r. zostało zawieszone przez Szefa KAS, po uzyskaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. informacji z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o nieprawomocności wyroku z dnia 9 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 215/18. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Szef KAS zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z [...] października 2017 r., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt III SA/Wa 215/18. Po ustąpieniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, tj., po doręczeniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2018 r. w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt III SA/Wa 215/18, Szef KAS orzeczeniem z [...] września 2023 r. podjął z urzędu postępowanie prowadzone z wniosku Skarżącej z 12 marca 2019 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Szefa KAS z [...] października 2017 r. Następnie powołano się na treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II GPS 1/17. Wyjaśniono, że Szef KAS mając na uwadze, iż na dzień 12 marca 2019 r. toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na postanowienie z [...] października 2017 r. oraz fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (lub odpowiednio postanowienia) wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (zob. art.157 § 2 K.p.a.) oraz pogląd prawny wyrażony w ww. uchwale NSA, który organ odwoławczy w całości zaakceptował, orzekł o zawieszeniu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt III SA/Wa 215/18. W swoim wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, które zostało skontrolowane przez sąd administracyjny, ani we wniosku o stwierdzenie nieważności z 12 marca 2019 r., jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 25 listopada 2023 r. Skarżąca nie wskazała na żadne nowe okoliczności w sprawie, które nie były znane i rozważone przez sąd rozpoznający skargę na postanowienie Szefa KAS z [...] października 2017 r. Skarżąca zaskarżyła postanowienie z [...] grudnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że postanowienie nie spełnia wymogów k.p.a. i należy je uchylić celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego Jednocześnie wskazała, że skargę jest zmuszona wnieść w oparciu o domysły. Zdaniem Skarżącej, z postanowienia nie wynika, w jakiej sprawie organ odmawia postępowania i nie można tego ustalić, i jak wskazuje, została poinformowana odrębnym pismem, że organ nie posiada akt administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd podejmuje także środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Wskazać też należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Istota sporu pomiędzy Skarżącą oraz organem sprowadza się do tego, czy w sprawie organ miał kompetencję do stwierdzenia nieważności postępowania, które było przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. W ramach tak zarysowanego sporu Sąd przyznał rację organowi. Na samym początku należy przedstawić chronologię zdarzeń w niniejszej sprawie. Postanowieniem z [...] października 2017 r. Szef KAS utrzymał w mocy postanowienie tego samego organu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Szefa KAS z [...] maja 2017 r. Rozstrzygniecie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 9 października 2018 r. zapadł wyrok tut. Sądu, o sygn. III SA/Wa 215/18, oddalający skargę strony skarżącej. Następnie, Skarżąca wniosła do organu wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, tj. postanowienia Szefa KAS z [...] października 2017 r. Wniosek ten wpłynął do organu 15 marca 2019 r., z uwagi na brak wówczas przymiotu prawomocności powyższego wyroku, Szef KAS zawiesił postępowanie. W dalszej kolejności, z uwagi na jego uprawomocnienie się, postanowieniem z [...] września 2023 r. podjęto zawieszone postępowanie. Postanowieniem z [...] listopada 2023 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Szefa KAS z [...] października 2017 r., a postanowieniem z [...] grudnia 2023 r. utrzymano je w mocy. W pierwszej kolejności, Sąd wyjaśnia, iż w rozpoznawanej sprawie szczególne znaczenie ma fakt zapadnięcia prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w przedmiocie postanowienia, o którego stwierdzenie nieważności wnioskowała Skarżąca. Stosownie do treści art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 468/07), podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a. są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc wobec wszystkich, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłoby bowiem w tym postępowaniu zapaść inne rozstrzygnięcie niż wyrok sądu administracyjnego. Przepis art. 170 p.p.s.a. wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skoro sąd oddalił skargę na wskazane postanowienie, to każdy kolejny sąd jest związany tym orzeczeniem i orzekanie na temat aktów zbadanych uprzednio przez inny sąd stanowiłoby o naruszeniu art. 170 p.p.s.a. Należy przyjąć zatem, że skoro postanowienie podlegało ocenie sądu i sąd orzekł, iż postanowienie to nie narusza prawa, to nie narusza ona również art. 156 k.p.a. Nadto, co jest najistotniejsze, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd administracyjny z urzędu poddaje kontroli zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne także i w zakresie ewentualnych przesłanek skutkujących nieważność, wskazanych w art. 156 k.p.a. Zatem wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej decyzji (postanowienia). Wynika to zarówno z treści wskazanego wyżej przepisu, jak i ze względu na związanie oceną prawną zawartą w takim wyroku, wynikającą z treści art. 170 i art. 171 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 1992 r., sygn. akt I SAB 63/92). Tym samym nie jest dopuszczalne wszczynanie postępowań nadzwyczajnych co do tej decyzji (postanowienia), chyba że ujawniły się nowe okoliczności istniejące w chwili rozstrzygania sprawy przez organ (art. 145 k.p.a.), jednakże z wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia nie można dopatrzyć się, by na takie okoliczności Skarżąca się powoływała. Wyjaśnić też należy, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) w sytuacji, gdy organ jest związany oceną prawną danego rozstrzygnięcia dokonaną już uprzednio przez sąd administracyjny, mieści się w kategoriach przesłanki o charakterze przedmiotowym (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2004 r., sygn. akt II SA 1628/03,), tym samym żądanie takie spełnia przesłankę określoną w art. 61a k.p.a. Natomiast zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (obecnie - postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Jak już zostało wyżej wyjaśnione, postanowienie z [...] października 2017 r. Szefa KAS było już przedmiotem rozstrzygnięcia prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 9 października 2018 r., o sygn. III SA/Wa 215/18. Skoro więc było ono poddane kontroli sądowoadministracyjnej i sąd nie dopatrzył się wówczas jego przesłanek nieważnościowych, to organ ponownie oceniając to zagadnienie (tj. spełniania którejś z przesłanek z art. 156 k.p.a.) naruszyłby art. 170 p.p.s.a, zatem prawidłowo postanowił o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie. Zarzuty skargi okazały się zatem bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się też innego rodzaju uchybień, które uzasadniałyby uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Z podanych wyżej powodów skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.