III SA/Wa 647/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Dudra, sędzia NSA Krystyna Chustecka, sędzia NSA Bogdan Lubiński (spr.), Protokolant Małgorzata Szamocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2005 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja wymieniona w pkt 1 nie może być wykonana w całości. Z akta sprawy wynika, że Pani A. K. od 23 marca 1992r. wraz z mężem prowadziła w formie spółki cywilnej działalność gospodarczą w zakresie obrotu nieruchomościami. W związku z niewypełnieniem obowiązków wynikających z przepisów ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) zwanej dalej u.s.u.s i powstałych w związku z powyższymi zaległościami z powodu nieopłacenia składek Pani A. K. w dniu 19 listopada 2004r. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne za okres 1.01.2002r. – 30.09.2003r. wraz z odsetkami oraz za okres 1.01.2003r. – 31.10.2003r. W motywach swojego wniosku, załączając stosowne dokumenty świadczące o złym stanie zdrowia jej męża oraz trudnej sytuacji materialnej zwróciła uwagę, że z powodu błędu biura rachunkowego prowadzącego księgowość powstało zadłużenie z tytułu nieopłacanych podatków. Zmniejszenie obrotów firmy spowodowane koniunkturą na rynku spowodowało zwiększenie zadłużenia w prowadzonej działalności gospodarczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu wniosku Pani A. K., decyzją z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) stwierdził, że Zakład odmawia umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne – za okres 05-06.2000r.; 01.2002r.; 05-06.2002r.; 12.2002r.; 03 – 05.2003r.; 08 - 10.2003r.; 01 - 09.2004r. w łącznej kwocie 7.886,76 zł, ubezpieczenie zdrowotne – za okres 05 - 06.2000r.; 02 – 12.2002r. 03 – 05.2003r.; 08 – 10.2003r.; 01 – 09.2004r. w łącznej kwocie 4.082,50 zł, Fundusz Pracy i GGŚP – za okres 06.2000r.; 01.2002r.; 12.2002r.; 03 – 05.2003r.; 08 - 10.2003r.; 01 – 09.2004r. w łącznej kwocie 500,16 zł. W uzasadnieniu napisał, iż z analizy sprawy wynika, że źródłem utrzymania rodziny jest przychód z tytułu prowadzonej przez skarżącą i jej męża działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej. Podniesione we wniosku argumenty nie świadczą, iż występujące trudności finansowe jak i zdrowotne mają charakter stały i mogłyby stanowić przesłanki określone w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne dające podstawę do umorzenia należności w trybie art. 28 ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.). Brak również podstaw do uznania należności za całkowicie nieściągalne i umorzenia ich w trybie art. 28 ust. 3 ustawy. Zadłużenie objęte jest postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego L., które nie zostało zakończone. Dodał, że fakt posiadania zadłużeń wobec innych wierzycieli nie uzasadnia nieopłacenia składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem Prezesa jedyną ulgą jaka może być zastosowana jest rozłożenie spłaty zadłużenia na raty, których wysokość może być dostosowana do możliwości finansowych skarżącej. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] listopada 2004r. W złożonej skardze Pani A. K opisując dotychczasowy stan faktyczny sprawy, podnosząc analogiczną argumentację jak we wniosku o umorzenie należności zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które stanowiły podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Sąd stwierdza, iż decyzja w drugiej instancji została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z naruszeniem przepisów o właściwości. W myśl postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, zakłady emerytalne, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określony został w art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym to przepisem Zakład jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes tego Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Jak wynika z powyższego do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Świadczy o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w nagłówku, ale również zawarty w sentencji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (...)". Sformułowania sentencji decyzji wyraźnie różnią się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to jednak w sentencji stwierdzono, że to "Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności(...) ". Poza tym uwzględnić należało i to, że w decyzji organu pierwszej instancji pouczono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek. Organem takim nie jest też sam Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że decyzja wydana w niniejszej sprawie w drugiej instancji jest w istocie rzeczy decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podpisaną przez osobę upoważnioną przez Prezesa Zakładu, to i tak należy uznać ją za wydaną z naruszeniem właściwości instancyjnej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, jak również jego Prezesowi ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną ( art. 66 ust. 1 u.s.u.s.) nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu k.p.a. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład w pierwszej instancji nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. Według postanowień art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak ta regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc do postępowania w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek zastosowanie znajduje także art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kierując się tym fundamentalnym prawem strony, konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia, wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowych sprawach nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem od decyzji w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek służy odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. W tym miejscu wskazać trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje we własnym imieniu, m.in w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek. Można przyjąć więc, że postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych jest postępowaniem "przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami (..), o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., a więc, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy uznać jako organ administracji publicznej w rozumieniu k.p.a – (art. 5 § 2 pkt 3 in fine) . Do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie znajdzie przepis art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego organem właściwym - do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek - jest Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji jest wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana w drugiej instancji. Z tego względu stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w drugiej instancji, z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, czyni natomiast niecelowym wypowiadanie się Sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez skarżącego stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji należy potraktować jako odwołanie od tej decyzji, złożone zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. i przekazać do rozpatrzenia Ministrowi Polityki Społecznej, jako właściwemu w sprawie organowi odwoławczemu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono, nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 tej ustawy.