III SA/Wa 651/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...], 2) określa, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Pan J. P. dalej zwany Skarżącym, pismem z dnia 20 kwietnia 2002 roku złożył wniosek o umorzenie wymierzonej mu jako płatnikowi przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych dodatkowej opłaty z tytułu zaległości w opłacaniu składek na konto ubezpieczonego W. L., motywując go trudną sytuacją materialną. Skarżący podniósł, iż jest jedynym żywicielem rodziny i nie stać go na opłacenie zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek. Pismem z dnia 22 marca 2002 roku Skarżący rozszerzył wniosek o wszystkie zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podając iż jego żona nie pracuje i zajmuje się niepełnosprawnym dzieckiem. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku Zakład odmówił umorzenia zaległości. Wniesione przez Skarżącego odwołanie zostało wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] czerwca 2003 roku oddalone. Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z dnia [...] stycznia 2005 roku uchylił wspomniany wyrok Sądu Okręgowego i poprzedzającą go decyzję Zakładu i przekazał sprawę umorzenia należności z tytułu składek do ponownego rozpoznania przez organ rentowy. Decyzją z dnia [...] października 2005 roku o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że Skarżący nie pracuje a źródłem jego dochodów są świadczenia rodzinne: zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144 zł, zasiłek rodzinny w kwocie 43 zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnego dziecka w wysokości 70 zł. Organ wskazał, że w przypadku Skarżącego nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia wymieniona w art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887, ze zm., dalej uosus). Rozpatrując zaś wniosek pod kątem przesłanek określonych w art. 28 ust., 3a oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365, dale rozporządzenie) organ podniósł, że sytuacja Skarżącego skłaniałaby do rozważenia umorzenia, jednakże Skarżący, mimo wezwania, nie złożył wymaganej dokumentacji, co uniemożliwia ustalenie stanów kont i w konsekwencji stanów zaległości. Decyzją z dnia [...] stycznia grudnia 2006 o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2005 roku, powtarzając co do zasady jej uzasadnienie, w szczególności zaś że sytuacja Skarżącego skłaniałaby do rozważenia umorzenia, jednakże Skarżący mimo wezwania nie złożył wymaganej dokumentacji, co uniemożliwia ustalenie stanów kont i w konsekwencji stanów zaległości. Pan J. P. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że nie stać go na wynajęcie biura rachunkowego a on sam nie jest w stanie brakujących dokumentów wypełnić szybko. Podkreślił, że starał się wielokrotnie złożyć brakujące dokumenty, lecz zdaniem urzędników ZUS ciągle czegoś w jego deklaracjach brakowało albo poszczególne dane były wpisane nie w tą rubrykę co należy. Jednocześnie wniósł ponowne rozpatrzenie jego wniosku. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, powtarzając praktycznie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Podniósł także, że przypadek Skarżącego stanowi szczególny przypadek naruszenia dyscypliny płatniczej a sam Skarżący prowadzący działalność gospodarczą nie spełnia przesłanek do umorzenia zaległych należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887, ze zm., dalej uosus) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość a nie obowiązek umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 uosus lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365) - tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W takim przypadku, tj. gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyroku z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Innymi słowy uznanie administracyjne nie oznacza swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie jak i przytoczonym rozporządzeniu. O ile art. 28 ust. 2 uosus takich dyrektyw nie zawiera w ogóle, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, to art. 28 ust. 3a uosus dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa). I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracało uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W badanej sprawie organ, stwierdzając, że sytuacja Skarżącego skłaniałaby do umorzenia zaległości, w zasadzie przyznał, że Skarżący spełnia przesłanki do umorzenia zaległości, jednakże nie uczynił tego, ponieważ Skarżący mimo wezwania nie złożył wymaganej dokumentacji, co uniemożliwia ustalenie stanów kont i w konsekwencji stanów zaległości. Zdaniem Sadu oznacza to, że w badanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 Kpa. Zgodnie z nimi organ jest zobowiązany w toku postępowania podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na podstawie zaś art. 10 § 1 Kpa organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak są obowiązane utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1. Pominięcie tych obowiązków spowodowało, że - jak przyznał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w sprawie nie można było ustalić stanów zaległości Skarżącego wobec ZUS. Fakt, że w odpowiedzi na skargę organ wycofał się ze swojej oceny, nie tylko potwierdza powyższą ocenę, lecz nadto świadczy o tym, iż organ de facto nie rozpatrzył sprawy w sposób właściwy i nie przeanalizował sytuacji Skarżącego. Rozpatrując zatem ponownie wniosek Skarżącego organ przede wszystkim ustali w sposób właściwy stan faktyczny w sprawie, także z wykorzystaniem instrumentów określonych w przepisach uosus, a następnie rozpatrzy wszystkie przesłanki umorzenia zaległości określone tak w art. 28 uosus jak i rozporządzeniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.