III SA/Wa 669/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Asesor WSA Marta Waksmudzka-Karasińska, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2005 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. Wnioskiem z dnia 26 lutego 2004 r. J. B. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Swoją prośbę argumentował trudną sytuacją finansową w jakiej się znalazł. Podnosił, że jesienią 2002 r. z powodów pozamerytorycznych utracił kontrakt stały, dający mu utrzymanie. Od tego czasu znajduje się w sytuacji finansowej niepozwalającej na jakąkolwiek akumulację środków pieniężnych, gdyż wszelkie pieniądze jakie zarabia musi przeznaczyć na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. We wniosku tym skarżący podnosi, że dodatkowo ma utrudnione zadanie w prowadzeniu działalności gospodarczej ze względu na jedynego konkurenta, który rozlicza się z ubezpieczenia w KRUS. Taka sytuacja powoduje, że płaci on mniejsze składki w związku z czym może zmniejszyć cenę wykonywanej usługi Decyzją z dnia [...] września 2004 r. o nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy powołując się na treść art. 28 § 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.o.s.u.s.). W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono przesłanek stanowiących warunek sine qua non umorzenia zadłużenia, albowiem nie została stwierdzona całkowita nieściągalność. Wnioskodawca prowadzi nadal działalność gospodarczą i istnieją prognozy na osiągniecie w przyszłości dochodów pozwalających na pokrycie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej : Kpa, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowił odmówić umorzenia zadłużenia ciążącego na skarżącym z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że J. B. w odwołaniu nie wskazał żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na zmianę decyzji organu I instancji. Należności skarżącego nie można uznać za trwale nieściągalne, gdyż jest osobą prowadzącą działalność gospodarczą i osiąga dochody z jej prowadzenia w związku z tym istnieje szansa, że w przyszłości będzie w stanie spłacić zadłużenie. Przedmiotową decyzję J. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i o ponowne rozpatrzenie prośby o umorzenie wszelkich zaległości wobec ZUS. Powoływał się na fakt iż znajduje się w coraz gorszej sytuacji finansowej, która nie pozwala na udźwignięcie zobowiązań finansowych wobec ZUS. Do okoliczności mających negatywny wpływ na jego sytuację finansową dochodzą nieustannie zwiększające się koszty utrzymania rodziny co uniemożliwia dalszą egzystencję i jednoczesne wypłacanie pieniędzy na ZUS. . W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca także uwagę na art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności jest związane z kwalifikowanym naruszeniem prawa, na tyle poważnym, iż eliminacja z obrotu decyzji dotkniętej wadą tego typu, następuje ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia jej wydania. Naruszenie prawa wiąże się z samą decyzją, a nie z wadami postępowania administracyjnego, które są eliminowane w drodze instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Nieważność decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach ściśle określonych w przepisach, w art. 156 § 1 pkt 1 – 6 oraz na mocy art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 99 poz. 1071 – j.t.) – dalej przywoływana jako Kpa, jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wadą w postaci naruszenia właściwości, ujętą przez ustawodawcę na pierwszym miejscu w katalogu wad kwalifikowanych, mieszczących się w art. 156 § 1 Kpa. Usytuowanie naruszenia właściwości, na czele tego enumeratywnego katalogu, jednoznacznie wskazuje na powagę tego uchybienia. Prowadząc postępowanie administracyjne organy są zobowiązane z urzędu do przestrzegania przepisów dotyczących ich właściwości Przepisy dotyczące różnego rodzaju właściwości: rzeczowej i miejscowej - art. 19 i nast. Kpa, instancyjnej - art. 127 Kpa. Niezachowanie przez organ wymagań określonych tymi przepisami stanowi naruszenie przepisów o właściwości, prowadząc w konsekwencji do wady decyzji powodującej jej nieważność. Organem uprawnionym do rozstrzygania spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, składek zdrowotnych, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Roszczeń Pracowniczych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jego kompetencje w tym zakresie wynikają z art. 3 u.s.u.s., który statuuje uprawnienia poszczególnych podmiotów do wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, art. 68 tej ustawy, regulującego zakres działania Zakładu, którego pierwszoplanowym celem jest realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a także art. 66 ust. 4 u.s.u.s., na mocy którego Zakładowi przyznano w zakresie jego działalności środki prawne właściwe organom administracji państwowej, jak również art. 83 u.s.u.s., gdzie zakreślono prawo Zakładu do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw o charakterze ubezpieczeniowym. Dodać do tego należy art. 32 powołanej ustawy, w którym to normodawca nakazał stosować przepisy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek zdrowotnych, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Roszczeń Pracowniczych. Tak jak nie ma wątpliwości co do właściwości Zakładu w pierwszej instancji, tak w zakresie rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji – zdaniem Sądu – doszło do naruszenia przepisów, regulujących kompetencje organów. Istotnym na gruncie tego problemu jest art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Przepis ten stanowi, że od decyzji zakładu w zakresie zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Z powołanego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że odwołanie w stosunku do decyzji rozstrzygających powyżej zaprezentowane kwestie przysługuje do sądu powszechnego, jakim jest sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, który proceduje w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast w myśl ust. 4 tego artykułu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Wywieść z powyższego należy, że norma zawarta w ust. 4 powołanego wyżej przepisu eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak wcale nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych. Podnieść w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc do postępowania przed Zakładem stosuje się Kpa, w szczególności jego art. 15, który stanowi, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W związku z tym, skoro ustawodawca nie wyeliminował w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych odwołania z art. 127 Kpa oraz z uwagi na to, że nakazał w sprawach uregulowanych w tej ustawie stosować przepisy procedury administracyjnej, przyjąć należy, iż od decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. Wobec powyższego powiedzieć trzeba, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 127 § 1 Kpa, który stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Konsekwentnie przyjąć dalej należy, że odwołanie przysługuje do organu administracji publicznej wyższego stopnia, co wynika z § 2 omawianego artykułu. Mając na względzie przedstawiony stan prawny zauważyć trzeba, że w myśl art. 66 ust. 2 u.s.u.s. nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w świetle art. 17 Kpa organami wyższego stopnia – uprawnionymi do rozpatrywania odwołań - w rozumieniu Kpa, w stosunku do organów administracji publicznej (art. 66 ust.4 sus) są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Organem nadrzędnym jest organ sprawujący nadzór nad działalnością danego organu. Wobec tego co wcześniej podniesiono stwierdzić wypada, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest Minister Polityki Społecznej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Natomiast brak możliwości wykonania unieważnionej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.