III SA/Wa 670/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Matylda Arnold-Rogiewicz, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Olesińska, sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi w postępowaniu zabezpieczającym oddala skargę Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w P. (dalej też "Organ egzekucyjny" lub "Naczelnik") prowadził postępowanie zabezpieczające do majątku P. Sp. z o. o. z siedzibą w P. (dalej też "Skarżąca", "Spółka" albo "Strona"), na podstawie zarządzeń zabezpieczenia z dnia 15 października 2014 r. nr od [...] do [...], obejmujących zaległości z tytułu podatku od towarów i usług za okresy: 3/2013, 11-12/2013, 1-2/2014, 4-7/2014. W toku prowadzonego postępowania Organ egzekucyjny dokonał m.in. zabezpieczenia prawa majątkowego w postaci wierzytelności pieniężnej z tytułu kaucji gwarancyjnej u dłużnika zajętej wierzytelności - Naczelnika Urzędu Skarbowego P., oraz zajęć zabezpieczających rachunków bankowych - odpowiednio - w P. S.A., Banku Z. S.A. i A. Banku S.A. Pismem z dnia 19 stycznia 2015 r. Spółka wniosła skargę na przewlekłość postępowania zabezpieczającego prowadzonego przez Naczelnika wnosząc o nakazanie Organowi egzekucyjnemu "niezwłocznego uchylenia zabezpieczenia". Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektor Izby Skarbowej w P. (dalej też "DIS" albo "Organ pierwszej instancji") oddalił przedmiotową skargę Spółki uznając, że we wcześniej wszczętym postępowaniu na podstawie art. 157a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2017, poz. 1201, dalej "upea" lub "ustawa"), Skarżąca podniosła już kwestię uchylenia zabezpieczeń. Skarżąca złożyła zażalenie na ww. rozstrzygnięcie wnosząc o stwierdzenie przewlekłości postępowania i nakazanie Organowi pierwszej instancji niezwłocznego uchylenia zabezpieczenia oraz uchylenia zajęć zabezpieczających rachunków bankowych w sposób umożliwiający korzystanie ze zgromadzonych na nich środków pieniężnych. Zaskarżonemu postanowieniu Strona zarzuciła naruszenie art. 54 pkt 1 ustawy, poprzez niedokonanie oceny, czy organ prowadzący postępowanie zabezpieczające winien dokonać w jego ramach czynności polegającej na uchyleniu zabezpieczenia oraz uchyleniu zastosowanych w ramach podejmowanych czynności zajęć zabezpieczających w postaci zajęć rachunków bankowych Skarżącej oraz - w przypadku uznania, że taka czynność w postępowaniu była konieczna - oceny, czy została ona dokonana, a jeśli tak to, czy we właściwym czasie. Minister Rozwoju i Finansów (dalej też "Minister" albo "Organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, iż w ramach skargi na przewlekłość postępowania zabezpieczającego badane są w szczególności kwestie terminowości i prawidłowości podjętych czynności zabezpieczających, uwzględniając przy tym charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej zawiłości, znaczenie dla strony, która zarzuciła przewlekłość. Organ odwoławczy ustalił, że w przedmiotowej sprawie Naczelnik niezwłocznie po przyjęciu do realizacji zarządzeń zabezpieczenia zastosował środki zabezpieczające, tj. zawiadomieniem z dnia 15 października 2014 r. nr [...] dokonał zajęcia zabezpieczającego prawa majątkowego wierzytelności pieniężnej z tytułu kaucji gwarancyjnej oraz zawiadomieniami z dnia 15 października 2014 r. nr [...], nr [...] i nr [...], dokonał zajęć zabezpieczających rachunków bankowych. Ze względu na powyższe Organ odwoławczy uznał, iż nie doszło do przewlekłości postępowania. Minister wskazał również, że Spółka kwestionuje głównie brak podjęcia przez Organ egzekucyjny czynności zmierzających do uchylenia zabezpieczenia w zw. z uchyleniem decyzji o zabezpieczeniu. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa kwestia nie może stanowić o przewlekłości postępowania zabezpieczającego. Ponadto przedmiotowa kwestia przyznaje Skarżącej prawo uruchomienia odrębnego trybu postępowania administracyjnego, tj. art. 157a upea. Minister przypomniał ponadto, że pismami z dnia 14 kwietnia 2015 r. Organ egzekucyjny zawiadomił banki o uchyleniu przedmiotowych zajęć zabezpieczających. Nie godząc się z powyższym postanowieniem Skarżąca wniosła skargę do Sądu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1257, dalej "Kpa") oraz art. 54 upea, poprzez uznanie, że poza kognicją Organów w rozpoznawanej sprawie jest ocena tego, czy Naczelnik winien w toku prowadzonego postępowania zabezpieczającego uchylić czynność w postaci zajęcia zabezpieczającego rachunku bankowego Spółki z dnia 15 listopada 2014 r. na podstawie art. 157a upea, oraz tego, czy niedokonanie tej czynności skutkowało przewlekłością prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca stwierdziła, że przedmiotowa sprawa sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania Organy winny dokonać oceny tego, czy na organie egzekucyjnym spoczywał obowiązek uchylenia zabezpieczeń w trybie art. 157a upea. Zdaniem Skarżącej skoro takie rozstrzygnięcie było konieczne w sprawie, należało uznać, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, gdyż nie zostało wydane w właściwym czasie. Regulację art. 157a ustawy Spółka uznała za szczątkową, zarzuciła Organom intencję unikania oceny zasadności odmowy uchylenia zastosowanego zabezpieczenia po uchyleniu decyzji o zabezpieczeniu. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym kończących postępowanie lub podlegających zaskarżeniu zażaleniem postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "Ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem nieistotnym dla sprawy). Skarga wniesiona do Sądu nie zasługiwała na uwzględnienie. Granicę sprawy niniejszej wyznacza wskazany w piśmie z 19 stycznia 2015 r. art. 54 ustawy egzekucyjnej, tj. przepis, który określa przesłanki skargi na czynność egzekucyjną oraz na przewlekłość postępowania. Z treści tego pisma nie wynika, aby jego przedmiotem była skarga na czynność egzekucyjną. Wręcz odwrotnie – wskazano w nim wyraźnie, że Skarżąca kwestionuje bezczynność Naczelnika jako organu egzekucyjnego, tj. brak uchylenia zabezpieczeń zastosowanych zarządzeniami zabezpieczenia z 15 października 2014 r. Konieczność ich uchylenia Spółka wywiodła z faktu, że w dniu [...] stycznia 2015 r. Dyrektor Izby Skarbowej w P. uchylił decyzje stanowiące podstawę zabezpieczenia. Jednocześnie jednak, co przyznała sama Skarżąca, i co w sprawie jest bezsporne, w dniu 9 stycznia 2015 r. wniosła o uchylenie zabezpieczenia i uchylenie czynności zabezpieczających. Podstawą tego wniosku z 9 stycznia 2015 r. był art. 157a ustawy. Sąd podkreśla zatem, że skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, unormowaną w art. 54 § 1 in fine ustawy, należy potraktować analogicznie, jak unormowaną w tym przepisie skargę na czynność egzekucyjną. Uznać zatem należy, że jest to środek o charakterze ultima ratio – zobowiązany, tak samo, jak wierzyciel, nie może zgłaszać zastrzeżeń, dla których przewidziany jest inny środek ochrony prawnej, np. zarzuty z art. 33, żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego z art. 59, żądanie wyłączenie rzeczy spod egzekucji z art. 38 ustawy lub zażalenie. Jeżeli system ochrony prawnej uprawnionego (zobowiązanego lub wierzyciela) przewiduje alternatywny środek ochrony, to ten właśnie środek wyklucza skargę na przewlekłość z art. 54 upea, zwłaszcza, kiedy uprawniony już wcześniej ten środek zastosował, tj. wszczął postępowanie w tym alternatywnym przedmiocie. Trafnie zatem ocenił Dyrektor Izby Skarbowej w P., że skoro Spółka zawnioskowała już wcześniej o uchylenie zabezpieczeń, że skoro postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. Naczelnik ocenił ten wniosek jako niezasadny, że skoro Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie z [...] stycznia 2015 r., a w końcu – skoro postanowienie to zostało uchylone do ponownego rozpatrzenia, co pozwala uznać, że postępowanie w tej kwestii nadal trwało, to kwestia zasadności odmowy uchylenia zabezpieczeń rozstrzygnie się w odrębnym, wcześniej zainicjowanym postępowaniu w trybie art. 157a ustawy. Wbrew rozważaniom zawartym w skardze do Sądu – w tym przepisie ustanowiono wyczerpujący, a nie "szczątkowy" tryb kwestionowania zastosowania i kontynuowania środka zabezpieczającego. Przepis ten wskazuje organ właściwy dla wydania postanowienia, upoważnia (choć nie wprost) zobowiązanego do zawnioskowania o uchylenie zabezpieczenia, przewiduje też prawo wniesienia zażalenia na postanowienie wydane wskutek takiego wniosku. Umorzenie postępowania w tym przedmiocie (postanowieniem z [...] czerwca 2015 r.) może być (mogło być) przedmiotem kolejnego zażalenia, a dalej – skargi do sądu administracyjnego. W tym innym, wcześniejszym i odrębnym postępowaniu rozstrzygnie się zatem także, jak jest relacja art. 154 § 6 do art. 155 ustawy. Kwestii tej Spółka poświęciła istotną część swoich rozważań zawartych w skardze do Sądu, ale – powtórzmy – system ochrony prawnej jest skonstruowany na zasadzie niekonkurencyjności środków ochrony. Tymczasem stanowisko Spółki oznacza przyzwolenie na dualizm w rozstrzyganiu tej samej w istocie kwestii, tj. kwestii tego, czy po uchyleniu decyzji o zabezpieczeniu Naczelnik zasadnie odmówił uchylenia dokonanych zabezpieczeń. Gdyby zaaprobować taki dualizm, to należałoby konsekwentnie uznać, że ustawa godzi się na dwukrotne (w tym różne) rozstrzygnięcie tej samej kwestii spornej, zaś rozstrzygnięcia te mogą podlegać dwóm odrębnym skargom do sądu administracyjnego (sądów administracyjnych). Postępowanie Organów rzeczywiście nacechowane było intencją uniknięcia przesądzenia tego, czy zabezpieczenia powinny być uchylone na podstawie art. 157a ustawy. Była to jednak intencja legalna, a nawet konieczna. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę. Podstawą rozpoznania skargi w trybie uproszczonym był art. 119 pkt 3 P.p.s.a.