III SA/Wa 675/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (sprawozdawca), Sędzia WSA Dariusz Zalewski, Protokolant Agata Próchniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za poszczególne miesiące od grudnia 2005 r. do listopada 2006 r. oddala skargę Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją Nr [...] z [...] września 2011 r. określił wysokość zobowiązań S. O. (dalej "Strona", "Skarżący") prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą S. z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od grudnia 2005 r. do listopada 2006 r. w wysokości łącznie 25.131 zł. W uzasadnieniu Organ pierwszej instancji powołał się na art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 49 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.), dalej "ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej", art. 21 § 3, art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), dalej "O.p.". Wyjaśnił, że pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, dokonywać miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - dalej “PFRON", w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Z wpłat, o których mowa wyżej, zwolnieni są pracodawcy, u których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 6%. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący wniósł o jej uchylenie. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych stanowi art. 21 § 3 O.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wskutek wszczętego postępowania podatkowego, organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku nie zapłacił w całości lub w części podatku albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania. Przepis ten - na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej ma zastosowanie do wpłat na PFRON. Przepis art. 21 ust. 1 i 49 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej zobowiązuje pracodawców zatrudniających co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy do dokonywania miesięcznych wpłat na PFRON do dnia 20 następnego miesiąca po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat. Skarżąca była zobowiązana do dokonywania wpłat na Fundusz w terminie do dnia 20 następnego miesiąca po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat, składając jednocześnie Zarządowi Funduszu deklaracje miesięczne i roczne według ściśle określonego wzoru. Zaskarżona decyzja dotyczy zobowiązań strony z tytułu wpłat na PFRON za okres od grudnia 2005 r. do listopada 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wyjaśnił, że z nadesłanego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego wynika, że strona złożyła deklaracje miesięcznych wpłat na PFRON (DEK-I-0), jednakże należne wpłaty nie zostały dokonane. Wobec powyższego organ pierwszej instancji wydał decyzję zgodnie z dyspozycją art. 21 § 3 O.p. Należy podkreślić, że organ podatkowy jest obowiązany wydać tego rodzaju decyzje zawsze, kiedy postępowanie wykaże niewykonanie lub nieprawidłowe, co do wysokości, wykonanie zobowiązania. Zgodnie z uprawnieniami płynącymi z art. 49c pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, PFRON skorzystał z danych zgromadzonych przez ZUS w zakresie składanych deklaracji ZUS i na ich podstawie ustalił, że w okresie od grudnia 2005 do listopada 2006 r. Skarżący, jako pracodawca, zatrudniała powyżej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Obligowało to stronę do złożenia deklaracji za w/w okres i dokonania obowiązkowych wpłat na PFRON na podstawie art. 21 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił także, że PFRON podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. W czasie trwania postępowania administracyjnego umożliwił stronie wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego, zajęcie stanowiska oraz zgłoszenie dodatkowych dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie. Organ odwoławczy wyjasnił ponadto, że Skarżący był wzywany przez PFRON do nadesłania dokumentów potwierdzających zatrudnienie pracowników w latach 2005-2010, między innymi do wyjaśnienia różnic pomiędzy stanem zatrudnienia osób zgłoszonych do ZUS a wykazanych w deklaracjach. Skarżący nie dosłał dokumentów potwierdzających liczbę osób zatrudnionych. Podkreslił ponadto że Skarżący po otrzymaniu postanowienia o wszczęciu postępowania, jak również po otrzymaniu zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym nie dostarczył żadnych dowodów uzasadniających jej twierdzenia. Ponadto Skarżący w odwołaniu zobowiązał się do uzupełnienia dokumentacji i przeprowadzenia stosownej jej weryfikacji, jednakże przesyłając pismo z 8 listopada 2011 r. (uzupełnienie odwołania) nie przedłożył żadnych dokumentów (dowodów) potwierdzających jej stanowisko ograniczając się do stwierdzenia, że w wyniku dokonanych ustaleń stwierdzono, że liczba zatrudnionych pracowników jest odmienna od wskazanej w decyzji. Organ odwołąwczy podkreslił, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Jednoczesnie Minister Pracy i Poliltyki Społecznej odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego ewentualnego przedawnienia wyjaśnił, że termin do dokonywania miesięcznych wpłat na PFRON upływa 20 dnia następnego miesiąca po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat. Termin płatności zobowiązania za grudzień 2005 r. upływał 20 stycznia 2006 r., w związku z czym termin przedawnienia liczy się od końca roku 2006. W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarzonej decyzji zarzucił: - przedawnienie roszczenia w całości; - naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze. zm.), dalej "k.p.a." i wyrażonej w nim zasady prawdy obiektywnej, która to zasada stanowi, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez niewyjaśnienie przyczyn, dla których PFRON dopiero po upływie ponad 5 lat zwrócił się do skarżącego z żądaniem zapłaty zaległych składek, a nie bezpośrednio po ich powstaniu oraz brak wyjaśnienia przyczyn, dla których skarżący nie był wzywany do zapłaty składek już w latach 2005-2006, co znacznie zmniejszyłoby obciążenie finansowe skarżącego z tego tytułu (choćby o zaległe odsetki), - naruszenie art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i tym samym usankcjonowanie sytuacji, w której wezwanie skarżącego do zapłaty na rzecz PFRON należności za lata 2005-2006 (i zajęcie jego rachunku bankowego) dopiero po upływie ponad 5 lat od chwili powstania tych zaległości, podczas gdy prawidłowo działające organy Państwa, mające na celu pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa powinny zwrócić się do Skarżącego o uiszczenie wymaganych należności bezpośrednio po stwierdzeniu nieprawidłowości w płatnościach, - naruszenie art. 11 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środka przymusu, tj. odpowiednio wcześniej poinformowania strony tego postępowania o zaistniałych zadłużeniach z tytułu składek na rzecz PFRON i wezwaniem jej do złożenia wyjaśnień w tej sprawie i do uregulowania zadłużeń w płatnościach, przed podjęciem kroków mających na celu ściągnięcie w całości łącznej kwoty zadłużenia, a w szczególności przed zajęciem skarżącemu jego rachunków bankowych; - naruszenie art. 12 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady szybkości postępowania poprzez wydanie przez Prezesa Zarządu PFRON decyzji w przedmiocie zapłaty przez skarżącego należności za lata 2005-2006 (i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności) pomimo tego, że organ pierwszej instancji powinien to uczynić bezpośrednio po zaistnieniu wskazanego w jego decyzji stanu faktycznego, w dogodnym dla Skarżącego czasie, co uchroniłoby by go przed daleko idącymi negatywnymi konsekwencjami finansowymi powstałymi na skutek tej zwłoki. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c P.p.s.a.). Pod ocenę Sądu wpłynęła skarga na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od grudnia 2005 r. do listopada 2006 r., w której Skarżący kwestionuje zasadność dokonania wymiaru tego zobowiązania. Skarżący w ww. latach prowadził działalność gospodarczą pod firmą S. z siedzibą w N., w ramach której zatrudniał pracowników. Z tego tytułu nie odprowadził za powyższe lata należnych składek na PFRON, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tj. ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej. W takiej sytuacji organ administracji pierwszej instancji, mający w zakresie prowadzonego postępowania z tytułu należności na PFRON status organu podatkowego, określił wysokość powstałej zaległości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego. W złożonej do Sądu skardze na ww. decyzje Strona nie kwestionuje okoliczności podlegania przepisom ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej lecz dane, na podstawie których została ustalona wysokość należnego zobowiązania. Dotyczy to liczby zatrudnionych w tym okresie pracowników, których deklarowana do ZUS liczba – zdaniem Skarżącego - nieodpowiadała faktycznemu stanowi zatrudnienia. Mimo wezwań organu, Strona na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak również w skierowanej do Sądu skardze, nie przedstawiła dowodów potwierdzających ten fakt, za to podniosła zarzut przedawnienia przedmiotowego zobowiązania i wydania obu decyzji administracyjnych bez podstawy prawnej. Jednocześnie Skarżący zarzucił naruszenie przez organy prowadzące postępowanie w tej sprawie przepisów k.p.a., w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również sprawności działania organów administracji i obowiązku informowania zobowiązanego, co do sposobu i terminów płatności wymagalnych należności publicznoprawnych. Dodatkowo Skarżący podkreślił fakt pozostawania w trudnej sytuacji majątkowej i finansowej, w związku z czym wyegzekwowanie zaległych zobowiązań będzie prowadziło w jego przypadku do ograniczenia działalności zarobkowej i zmniejszenia jej rozmiarów. Sąd odnosząc się do zarzutów skargi i prezentowanej argumentacji in principio pragnie zauważyć, iż zgodnie z wyrażoną w art. 84 Konstytucji RP zasadą powszechności opodatkowania każdy zobowiązany jest do ponoszenia świadczeń publicznych w zakresie określonym przez prawo. Takim świadczeniem jest także wpłata (składka) na PFRON, która ze względu na zastosowanie do jej wymiaru i poboru przepisów dotyczących zobowiązań podatkowych ma właśnie taki charakter. Podatki, w odróżnieniu przykładowo od opłat stanowiących rodzaj odpłatności za określone działania organów administracji publicznej, mają w istocie nieekwiwalentny i abstrakcyjny charakter (patrz definicja podatku zawarta w art. 6 O.p.). Obowiązek zapłaty podatku wynika wprost z mocy prawa, chyba że ustawodawca taki skutek wiąże z wydaniem decyzji przez organ podatkowy. Zgodnie z przepisami ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, w przypadku wpłat (składek) na PFRON obowiązek ten powstaje mocy prawa, co oznacza konieczność uiszczenia należnych zobowiązań z tego tytułu bez wezwania przez właściwy miejscowo i rzeczowo w danej sprawie organ administracji. Sąd dokonując oceny pod katem zgodności z prawem działań organów administracji, w kontekście wskazanych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności rozpatrzył podniesioną przez Skarżącego kwestię upływu terminu przedawnienia w przedmiotowej sprawie, która to okoliczność z uwagi na materialnoprawny charakter terminu przedawnienia warunkowała dalsze rozpoznanie sprawy przez Sąd. W ocenie Sądu, Skarżący nie ma racji dowodząc, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana po upływie, określonego w art. 70 § 1 O.p., terminu przedawnienia. Zgodnie z powołanym przepisem zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Ustawowy termin do dokonywania miesięcznych wpłat na PFRON upływa 20 dnia następnego miesiąca po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat. Termin płatności zobowiązania za grudzień 2005 r. upływał 20 stycznia 2006 r., w związku z czym termin przedawnienia oblicza się od początku 2007 r. Decyzje określające wysokość należnego zobowiązania z tego tytułu zostały wydane przez organy obu instancji w roku 2011, tj. jeszcze przed upływem ustawowego terminu przedawnienia, który przypadał na dzień 1 stycznia 2012 r. Powyższa konstatacja skutkuje uznaniem należnego roszczenia za wymagalne i rozpoznaniem przez Sąd dalszych wywodów zawartych w złożonej skardze. Podnoszony zarzut wydania przedmiotowych decyzji i ich wykonania bez rozpatrzenia sytuacji finansowej, w której znajduje się zobowiązany, czego skutkiem będzie ograniczenie jego działalności zawodowej jest niezasadny, gdyż ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej zawiera odpowiednie regulacje umożliwiające zmniejszenie przynależnych PFRON zobowiązań publicznoprawnych, zgodnie z art. 49 ust. 5c tej ustawy. Z takiej jednak możliwości nie skorzystał Skarżący, jak wynika z akt administracyjnych sprawy. W związku z brakiem dowodów, potwierdzających faktycznie niższe zatrudnienie w przedsiębiorstwie Skarżącego, niż wynika to z dokumentacji ZUS, należy stwierdzić, iż organ prawidłowo ustalił wysokość należnego zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON. Ponadto, w ramach prowadzonego postępowania podatkowego w przedmiotowej sprawie organ administracji dochowując obowiązujących zasad informował Stronę o dokonanych ustaleniach oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, stąd zarzuty dotyczące nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w obliczu zakresu i szczegółowości przeprowadzonego postępowania, nie mają podstaw prawnych. Wynika to także z powołanych w skardze przepisów k.p.a., które w postępowaniu podatkowym nie mają zastosowania. Dokonując oceny postępowania organów administracji w niniejszej sprawie pod względem zgodności z prawem, Sąd dopatrzył się jednak uchybień w zakresie terminu podjęcia z urzędu postępowania podatkowego, które nastąpiło dopiero przed upływem okresu przedawnienia zobowiązania podatkowego, mimo dostępnych dla organu administracji informacji o braku należnych wpłat (składek) na PFRON. Takie działanie, chociaż mieszczące się w dozwolonych przez prawo granicach, należało uznać za naganne, z uwagi na naruszenie wyrażonej w art. 125 O.p. zasady sprawności działania i szybkości postępowania w sprawach podatkowych. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na dokonane rozstrzygnięcie, co do meritum sprawy podatkowej. Z uwagi na powyższe ustalenia, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.