III SA/Wa 737/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezesa zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] 2) określa, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Pan Z. J., dalej zwany Skarżącym, pismem z dnia 2 sierpnia 2005 roku złożył wniosek o całkowite umorzenie należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne, motywując go trudną sytuacją materialną związana ze stanem zdrowia jego oraz żony, jak również sytuacją na rynku usług. Do wniosku załączył kopie swojego zeznania podatkowego PIT-28 za 2004 rok, wyciąg z operacji na jego koncie bankowym, zaświadczenie ze spółdzielni mieszkaniowej, kopie kart wypisowych ze [...] Centrum Rehabilitacji, Kliniki [...] oraz Zespołu Opieki Zdrowotnej w B. oraz oświadczenie, że małżonka pozostaje na jego utrzymaniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 roku o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że Skarżący posiada majątek, z którego może być prowadzona egzekucja, a nadto jego świadczenie emerytalne zostało zajęte przez Zakład, a egzekucja jest skuteczna, gdyż Zakładowi przekazano kwotę 277, 32 zł. Jednocześnie Prezes ZUS stwierdził, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną Skarżący nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ mogłoby to narazić jego rodzinę na ciężkie skutki. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2005 roku, powtarzając w uzasadnieniu, iż w świetle art. 28 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887, ze zm., dalej uosus) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365, dalej rozporządzenie) nie można jednoznacznie stwierdzić, iż ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną Skarżący nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ mogłoby to narazić jego rodzinę na ciężkie skutki. Pan Z. J. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że jego dwukrotnie przedkładana prośba została potraktowana powierzchownie, mimo, że udokumentował wielkość swoich dochodów oraz stan zdrowia i wniósł o wnikliwe rozpatrzenie jego sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, powtarzając praktycznie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887, ze zm., dalej uosus) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość a nie obowiązek umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 uosus lub w rozporządzeniu - tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W takim przypadku, tj. gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyroku z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W badanej sprawie organ w sposób prawidłowy zbadał, czy spełniona została przesłanka wyszczególniona w art. 28 ust. 2 uosus. Biorąc zaś pod uwagę ustalenia w tym zakresie, a mianowicie, że prowadzona egzekucja należności jest skuteczna, a ponadto że Skarżący posiada majątek, z którego egzekucja byłaby możliwa, słusznie uznał, iż nie może być mowy o stwierdzeniu całkowitej nieściągalności składek. Organ jednakże w swoich rozważaniach pominął, że Skarżący ma prawo do rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości nie tylko na podstawie art. 28 ust. 2 uosus, lecz także art. 28 ust. 3a tej ustawy. Konstatacja tego faktu ma w badanej sprawie istotne znaczenie, bowiem uznanie administracyjne nie oznacza swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie jak i przytoczonym rozporządzeniu. O ile art. 28 ust. 2 uosus takich dyrektyw nie zawiera w ogóle, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, to art. 28 ust. 3a uosus dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa). I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracało uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W badanej sprawie organ - mimo że miał taki obowiązek - praktycznie nie odniósł się do podnoszonych przez Skarżącego informacji o jego sytuacji materialnej, podając jedynie, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną Skarżący nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ mogłoby to narazić jego rodzinę na ciężkie skutki. Oznacza to również, że zaniedbał swojego obowiązku polegającego na przeanalizowaniu sytuacji Skarżącego i ustalenia, czy spełnia, czy też nie spełnia przesłanek ustalonych w przepisach uosus i rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że w badanej sprawie organ nie wywiązał się także z obowiązku nałożonego na niego na mocy art. 10 § 1 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy te mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak są obowiązane utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1. Pominięcie tych obowiązków spowodowało, że - jak wynika z pisma procesowego skarżącej Spółki z dnia 5 kwietnia 2005 roku - w sprawie nie wyjaśniono w sposób należyty stanu faktycznego, o czym świadczą rozbieżności co do wielkości zaległości w składkach na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, czym Zakład naruszył obowiązki wynikające z art. 7 i 77 Kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.