III SA/Wa 739/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2006 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2005r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 2360/04, ze skargi P.W. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany jako Prezes ZUS) z dnia [...] października 2004r., z uwagi na to, iż Prezes ZUS nie był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym właściwy organ drugiej instancji miał obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę, zakończoną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) Oddział w O. z [...] września 2004r., w której - po przytoczeniu treści przepisów art. 28 ust. 3a-b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm., zwaną dalej: u.s.u.s.) - odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od października 1999r. do maja 2004r. w łącznej wysokości [...] zł, z uwagi na brak całkowitej nieściągalności oraz dwie okoliczności: młody wiek zobowiązanego, który pozwoli mu podjąć zatrudnienie, umożliwiające spłatę zadłużenia oraz to, iż opłacenie składek nie pozbawiłoby strony i jego rodziny możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Strona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z [...] września 2004r. ponownie wystąpiła o umorzenie należności z tytułu ww. składek, podnosząc, iż nie ma możliwości spłaty zadłużenia wobec ZUS ani w bliższej, ani dłuższej perspektywie. Ma bowiem bardzo trudną sytuacje materialno-finansową, nie posiada żadnego majątku, ani oszczędności, pracuje sezonowo. Na okres zimowy będzie musiała zawiesić działalność gospodarczą, także ze względu na brak zleceń. Na jej utrzymaniu jest [...] żona oraz [...] dziecko. Opiekuje się też [...], który jest inwalidą I grupy, poruszającym się na wózku. Średni dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. Wyjaśniła też, iż obecnie płaci składki na ubezpieczenie społeczne w ZUS, ale wcześniej przez cały okres płaciła składki na ubezpieczenie społeczne rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: KRUS). W odpowiedzi na wezwanie organu do zapoznania się z materiałem dowodowymi strona złożyła oświadczenia z [...] listopada 2005r., w którym jeszcze raz przedstawiła swoją trudną sytuację, twierdząc, iż uległa ona dalszemu pogorszeniu w związku z narodzinami [...] dziecka oraz [...]. Załączyła także odpis skrócony aktu urodzenia [...] dziecka, decyzję stwierdzająca podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz decyzję stwierdzająca ustanie tego obowiązku. Prezes ZUS decyzją z [...] stycznia 2006r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9, poz. 26 ze zm., dalej K.p.a.) i art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] września 2004r. W uzasadnieniu, po przedstawieniu przebiegu sprawy, wyjaśniono, iż strona prowadzi działalność w zakresie usług [...], z której miesięczne dochody wynoszą 900zł, posiada nieruchomość i zamieszkuje wraz z [...] - inwalidą pierwszej grupy. Przytoczono także treść art. 28 ust. 2 u.s.u.s. i stwierdzono, iż zgodnie z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz. U. 2003r. Nr 141, poz. 1365, dalej rozporządzenie z 2003r.) organ ma możliwość umorzenia należności z tytułu składek nawet w przypadku całkowitej nieściągalności, gdy zobowiązany wykaże (ma on zatem obowiązek przedstawić dowody), że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności, ponieważ pociągałoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Uznano jednocześnie, że na podstawie dokumentów przedstawionych przez stronę, nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, oraz iż dochodzenie przedmiotowych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Za odmową umorzenia przemawia też okres dochodzenia należności przez ZUS, posiadany majątek (nieruchomość) oraz możliwość podjęcia zatrudnienia, które pozwoli na zgromadzenie środków finansowych i spłatę zadłużenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie ww. decyzji Prezesa ZUS ze względu na jej krzywdzący charakter. Nie zgodziła się z jej uzasadnieniem i podtrzymała stanowisko z wcześniejszych etapów postępowania o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Skarżący podniósł, iż zaprzestał prowadzenia wykonywanej działalności, jako [...], z powodu braku zamówień. Nieruchomość, o której mowa w zaskarżonej decyzji, to w istocie nieużytek o pow. [...] ha, znajdujący się na terenie zalewowym, nie posiadający żadnej wartości majątkowej. Innego majątku, z którego można egzekwować należność wobec ZUS nie posiada. Nie ma też oszczędności, a opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych swojej rodziny. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł dodatkowo, iż skarżący może się ubiegać o udzielenia układu ratalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważa na wstępie, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działań podejmowanych przez administrację publiczną, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny, wystarczające jest stwierdzenie przez Sąd, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, które uzasadniały jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Organy administracyjne rozstrzygające kwestię umorzenia należności mają bowiem obowiązek, stosownie do art. 180 § 1 K.p.a., prowadzić postępowanie oraz wydawać decyzje zgodnie z unormowaniami zawartymi w przepisach K.p.a. Wymóg ten dotyczy więc zarówno ZUS, jak i Prezesa ZUS, który ponownie rozpatruje sprawę. W świetle bowiem art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a. Oznacza to, iż organ ten powinien przestrzegać zasad postępowania administracyjnego, do których należą: podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), wydanie decyzji zawierającej, poza elementami formalnymi, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, przyczyn, z powodu których, innym dowodom odmówił wiarygodności, jak też sporządzenie uzasadnienia prawnego z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.) oraz dokonanie oceny dowodów przez podanie logicznych, jasnych i klarownych wniosków, które mieściłyby się w granicach swobodnej, a nie dowolnej, oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Jest to szczególnie istotne, gdy decyzje wydawane są w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się bowiem do zbadania, co wielokrotnie podnoszono w judykaturze, czy w sprawie nastąpiło wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego, czy dokładnie wyjaśniono okoliczności faktyczne oraz czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie przepisów materialnoprawnych, w których unormowano kwestię warunków do umorzenia należności. W ocenie Sądu podstawową wadą zaskarżonej decyzji jest takie skonstruowanie jej uzasadnienia, iż nie możliwe jest dokonanie oceny przez Sąd, iż organ w sposób odpowiadający prawu przeanalizował przesłanki, którymi kierował się przy jej wydawaniu. Organ ponownie rozpoznający sprawę posługuje się wprawdzie sformułowaniami, iż "w świetle zebranego materiału dowodowego", "z przedstawionych przez dłużnika dokumentów", niemniej jednak z uzasadnienia tej decyzji nie wynika, iż po pierwsze wzięto pod rozwagę całość dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (wymieniony został jedynie kwestionariusz wyjawienia nieruchomości oraz niektórych innych praw majątkowych, skrócony odpis aktu urodzenia dziecka oraz decyzje KRUS z [...] marca 2004r. i [...] maja 1998r.), a po drugie, że cały materiał dowodowy sprawy został zebrany w sposób wyczerpujący, tak jak nakazuje treść art. 77 § 1 K.p.a. oraz rozpatrzony w sposób należyty z punktu widzenia przesłanek zawartych w szczególności w rozporządzeniu z 2003r. Prezes ZUS w uzasadnieniu swej decyzji wspomina wprawdzie, iż to na dłużniku spoczywa obowiązek udokumentowania swojej trudnej sytuacji finansowej, w związku z uregulowaniem zawartym w § 1 rozporządzenia z 2003r., ale zapomina jednocześnie o zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., który to przepis powinien być stosowany w sprawie, stosownie do art. 180 K.p.a. oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. i ma pierwszeństwo nad przepisem rangi podstawowej. Z unormowania art. 7 K.p.a. wynika, o czym mowa również wyżej, że w toku postępowania to organy administracji publicznej mają obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tym samym z punktu widzenia powyższego unormowania, w sytuacji, gdy dłużnik współdziała z organem i podaje fakty, które w jego ocenie uzasadniają umorzenie, nie jest wystarczające i prawidłowe, zdaniem Sądu, przerzucenie całego ciężaru odpowiedzialności w zakresie zbierania dowodów, na zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie rolą organu, który chciał ocenić w sposób odpowiadający treści art. 80 K.p.a. brak przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzania z 2003r., było ustalenie comiesięcznych kosztów ponoszonych przez stronę skarżącą w związku utrzymaniem własnym oraz jej rodziny, a także comiesięcznych kosztów utrzymania zajmowanego mieszkania oraz zestawienie ich z comiesięcznymi dochodami strony skarżącej. Ważne było również ustalenie, w jakich konkretnie miesiącach strona otrzymuje dochody, a w jakich nie, ze względu na sezonowy charakter wykonywanej pracy. Inaczej bowiem gołosłowne, nie poparte dowodami, są stwierdzenia organu, iż dłużnik nie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej oraz, że dochodzenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby rodziny możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Dokonanie powyższych czynności umożliwi także stwierdzenie, iż w sposób prawidłowy wypełniony została dyspozycja art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego sprawy. Pozwoli też na wyprowadzenie spójnych i logicznych wniosków, stosownie do art. 80 K.p.a. Warto również, w tym miejscu, zwrócić uwagę organu, iż pod pojęciem interesu społecznego, o którym mowa w art. 7 K.p.a., należy rozumieć m.in. interes Skarbu Państwa, którego środki wydatkowane są na różnego rodzaju cele społeczne. Interes Skarbu Państwa natomiast, na co zwracał wielokrotnie uwagę w swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, to nie tylko potrzeba zapewnienia maksymalnych dochodów do budżetu, ale również ograniczenie jego ewentualnych wydatków np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc z opieki społecznej (por. wyrok NSA z 30 maja 2001r., sygn. akt III SA 830/00, LEX nr 54007). Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił tego kontekstu ww. przesłanki interesu społecznego. W rozważaniach decyzji nie uwzględniono bowiem konsekwencji, jakie mogą być skutkiem odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z narosłymi odsetkami, przede wszystkim w kontekście wyjaśnień strony skarżącej o pozbawieniu jej i rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd wyjaśnia dodatkowo, że dowody, na podstawie których organ dokonał oceny, sprowadzającej się do odmowy umorzenia należnych składek, powinny być wskazane w uzasadnieniu, tak jak nakazuje treść art. 107 § 3 K.p.a. Powołanie tylko niektórych dowodów przez organ w zaskarżonej decyzji nie pozwala ocenić, iż rozpatrzono cały materiał dowodny sprawy. Podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma również prawo wiedzieć, jakie ustalenia faktyczne zostały dokonane sprawie, które okoliczności zostały uznane za udowodnione (art. 107 § 3 K.p.a.) oraz co spowodowało, iż w sprawie zapadło takie, a nie inne rozstrzygnięcie (art. 11 K.p.a.). Z powyższych obowiązków nie zwalnia organu prawidłowe zastosowanie art. 10 K.p.a. Całość przedstawionej argumentacji doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do przekonania, iż zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (punkt pierwszy sentencji). Rozstrzygnięcie z punktu drugiego sentencji ma swoje uzasadnienie w treści art. 152 P.p.s.a. Sąd nie wydał rozstrzygnięcia o kosztach, gdyż skarżący z mocy prawa był z nich zwolniony (art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.), nie uczestniczył też w rozprawie, więc nie poniósł kosztów dojazdu do sądu.