III SA/Wa 742/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, , po rozpoznaniu w dniu 26 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Bank [...] S.A. w W. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W. z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] w przedmiocie zgodności z prawem otrzymania dopłat do oprocentowania kredytów bankowych udzielonych ze środków własnych w latach 2003-2004 postanawia: - odrzucić skargę - Pismem z dnia 26 stycznia 2006 r. Bank [...] S.A. w W. (powoływany dalej jako "Bank") – po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wynik kontroli z dnia [...] października 2005 r. wydany przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W. w przedmiocie zgodności z prawem otrzymywania dopłat do oprocentowania kredytów bankowych udzielonych ze środków własnych w latach 2003-2004. W skardze powyższemu wynikowi kontroli zarzucono naruszenie przepisów: - art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. 2004 Nr 8 poz. 65, ze zm.) poprzez przyjęcie, że przy rozliczaniu limitu dopłat Bank dopuścił się naruszenia prawa; - art. 77 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. 1964 Nr 16, poz. 93, ze zm.), dalej powoływanej jak "kc" poprzez przyjęcie w wyniku Kontroli z dnia 19 października 2005 r., iż zmiana limitu dopłat jest zmianą umowy w rozumieniu powyższego artykułu, - art. 5 kc polegającego na stwierdzeniu , iż Agencja Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa ma prawo żądania od Banku zapłaty kary umownej za zwrot limitu dopłaty, pomimo, że Bank zwrócił limit na skutek działań Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa, działając przy tym w dobrej wierze i z poszanowaniem zasad obrotu, konsekwencją czego jest wskazanie w Wyniku Kontroli, że nie doszło do zmiany (zmniejszenia) limitu dopłat do oprocentowania kredytów obrotowych na okres I-XI 2003 udzielanych ze środków Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa na podstawie umowy nr[...] z dnia [...] czerwca 2003 r., pomimo złożenia przez Agencję Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa wniosku o obniżenia w/w limitu, a zatem przewidziana w umowie kara umowna za niewykorzystanie przedmiotowego limitu winna być naliczona od pierwotnej kwoty limitu za 2003 r. i w związku z powyższym na Banku ciąży obowiązek zapłaty na rzecz Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa kary umownej w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w W., po odniesieniu się do w/w zarzutów skargi, podniósł, że wydany wynik nie jest aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) albowiem nie nadaje stronie uprawnień, nie nakłada też na nią obowiązków. Wynik kontroli nie jest samoistnym aktem na podstawie którego można wyegzekwować narzucone prawem obowiązki. Nie odpowiada zatem pojęciu aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków. Zaskarżony wynik stanowi jedynie dokument zawierający ustalenia faktyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, tj. nie mające charakteru decyzji lub postanowień a dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ze względu na użyte w u.p.p.s.a. kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować kategorię działań administracji określoną w pkt 4 art. 3 § 2 u.p.p.s.a. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 u.p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 u.p.p.s.a.; c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 22-23). Wyżej wymienione cechy "aktów i czynności", aby uznać za dopuszczalne badanie ich legalności przez sądy administracyjne, muszą występować łącznie. Brak którejkolwiek z nich wyklucza kognicję sądów administracyjnych. Sąd stwierdził, że o ile zaskarżony wynik kontroli spełnia kryteria wymienione w pkt a) – c), to nie dotyczy on uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Należy zauważyć, że użyte w tym przepisie sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu, określonym w przepisach prawnych (podkreślenie Sądu). Pogląd ten aprobowany jest przez przedstawicieli nauki i praktyków (zob. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 81; M. Jaśkowska, Wybrane zagadnienia właściwości sądów administracyjnych, w: Materiały na Konferencję sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, masz. pow., s. 20). Innymi słowy, aby dana czynność lub akt, mogła być badana co do zgodności z prawem powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Kontrola sądów administracyjnych wobec kategorii spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 uzależniona jest od istnienia ścisłego związku między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (zob. T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 60-61). W sprawie niniejszej Bank zaskarżył akt o nazwie "wynik kontroli", który zawiera ustalenia zgodności z prawem otrzymywania dopłat do oprocentowania kredytów bankowych udzielonych ze środków własnych w latach 2003-2004. Na stronie 16 zaskarżonego wyniku (k. 16) pouczono, że kontrolowanemu przysługuje prawo wniesienia, za pośrednictwem organu kontroli skarbowej wydającego wynik kontroli, skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa – w terminie 14 dni od dnia, w którym kontrolowany dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu wyniku kontroli. Organ pouczył, iż skarga może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W ocenie Sądu powyższe pouczenie należy uznać za błędne. Nie oznacza to jednak, że przedmiotowy wynik kontroli wywiera skutki prawne takie jak decyzja organu kontroli skarbowej. W związku z powyższym kwestionowany wynik kontroli nie może podlegać kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż nie nadaje kontrolowanemu uprawnień ani nie nakłada na kontrolowanego obowiązków. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. FPS 13/2000 (ONSA 2001/2 poz. 58), sąd wyraził pogląd, że wynik kontroli skarbowej, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można go bowiem zakwalifikować jako aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.). W ocenie Sądu pogląd ten pozostaje aktualny na gruncie u.p.p.s.a. i zasługuje na aprobatę. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pragnie podkreślić, że pogląd ten jest aprobowany w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 17 stycznia 2006 r., II GSK 2002/05 oraz wyrok z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. akt FSK 1714/04). W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z takim właśnie wynikiem kontroli, ograniczającym się do ustaleń faktycznych i wytknięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Brak w nim końcowych wskazań i wniosków, które nadawałyby kontrolowanemu bezpośrednie i konkretne uprawnienia lub nakładałyby na Bank bezpośrednie i konkretne obowiązki. Skoro zatem zaskarżony wynik kontroli nie odpowiada pojęciu "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., to uznać należało, iż nie podlega on zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 u.p.p.s.a. uznał skargę za niedopuszczalną.