III SA/Wa 76/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (sprawozdawca), sędzia WSA Waldemar Śledzik, Protokolant starszy referent Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnoprawnych za wrzesień 2010 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 2 000 zł (słownie: dwa tysiące złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej "Prezes PFRON") określił Skarżącej – C. sp. z o.o. z siedzibą w L., wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej "PFRON") w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (dalej "zfron") za wrzesień 2010 r. w łącznej wysokości 155 401 zł. Przedstawiając stan faktyczny Prezes PFRON wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. wszczął postępowanie w sprawie określenia Skarżącej wysokości wpłaty na rzecz PFRON z tytułu niezgodnego z ustawą przeznaczenia środków zfron za wrzesień 2010 r. Postępowanie zostało wszczęte na podstawie przesłanej (przy piśmie z dnia 7 września 2010 r.) dokumentacji z prowadzonych czynności kontrolnych w zakresie gromadzenia i wydatkowania środków zfron za okres 2006 r. i 2007 r. wraz z pismem stanowiącym protokół z badania ksiąg podatkowych za powyższe lata. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. organ pierwszej instancji określił Skarżącej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zfron za wrzesień 2010 r. w kwocie 154.072 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej "MPiPS"), po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, uchylił decyzję Prezesa PFRON z dnia [...] marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. MPiPS stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes PFRON ma ustalić, czy Skarżąca posiadała zaświadczenia o udzieleniu pomocy de minimis wydane w odniesieniu do kwestionowanych wydatków, gdyż w wypadku ich posiadania organ I instancji nie mógłby kwestionować zasadności poniesienia tych wydatków. Według Prezesa PFRON na podstawie udzielonej przez Skarżącą odpowiedzi uznano, że nie ma przeszkód do kwestionowania prawidłowości dokonania wydatków w ramach IPR, gdyż Skarżąca nie posiadała zaświadczeń o pomocy de minimis. Wobec powyższego Prezes PFRON wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. określił Skarżącej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zfron za wrzesień 2010 r. w łącznej wysokości 155 401 zł. Uzasadniając dokonane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji odwołał się do treści art. 33 i art. 49 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) – dalej "ustawa o rehabilitacji", a także art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) – dalej "O.p.". Wskazał, że w myśl art. 33 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2010 r. prowadzący zakład pracy chronionej tworzy zfron. Szczegółowe warunki wydatkowania, zasady wykorzystania środków zfron oraz tryb ustalania zakładowego regulaminu wykorzystania tych środków, a także zasady tworzenia i finansowania indywidualnych programów rehabilitacji (dalej "IPR") oraz udzielania pomocy niepracującym osobom niepełnosprawnym byłym pracownikom zakładu pracy chronionej ze środków zfron określało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 3, poz. 22 ze zm.) – dalej "rozporządzenie ZFRON". Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że stosownie do § 2 pkt 12a) rozporządzenia ZFRON środki zfron mogły być przeznaczane m.in. na IPR - mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, w ramach których są finansowane w szczególności koszty: a) doradztwa zawodowego w zakresie możliwości szkolenia, przekwalifikowania i dokształcania, b) specjalistycznych badań lekarskich oraz psychologicznych dla celów doradztwa zawodowego, c) szkolenia, przekwalifikowania oraz dokształcania w celu nabycia lub podnoszenia kwalifikacji zawodowych, d) wynagrodzenia: osoby sprawującej opiekę nad uczestnikiem programu rehabilitacji, członków komisji rehabilitacyjnej, w części nieobjętej finansowaniem ze środków funduszu rehabilitacji na podstawie innych przepisów rozporządzenia lub środków PFRON na podstawie ustawy o rehabilitacji, e) dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Według Prezesa PFRON w ramach IPR mogą zostać sfinansowane koszty mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem. Zasadność poniesienia wydatku musi zatem wynikać wprost z IPR i musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego program został opracowany. Pogląd taki ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wydatki publiczne, a takimi w myśl art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – dalej "u.f.p.", są środki zfron, które pracodawca prowadzący zakład pracy chronionej tworzy ze środków, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o rehabilitacji, powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Organ pierwszej instancji podkreślił, że chociaż katalog wydatków zawarty w § 2 pkt 12a) rozporządzenia zfron ma charakter otwarty, to nie może to stanowić podstawy do wydatkowania w ramach IPR kwot na cele inne niż zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Otwarty charakter katalogu służy jedynie temu, aby można było ze środków zfron sfinansować inne wydatki, które pomimo, że nie mieszczą się w ramach wymienionego katalogu, to jednak bezspornie służą zmniejszeniu lub wyeliminowaniu ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika w miejscu pracy i są z tą pracą związane. IPR nie może być natomiast uzasadniony m.in. podniesieniem poziomu samooceny osoby niepełnosprawnej, podniesieniem poziomu kwalifikacji, zmniejszeniem alienacji w zespole pracowniczym spowodowanym bardzo niskim poczuciem wartości osoby niepełnosprawnej - co w efekcie wpłynie na realną możliwość utrzymania i świadczenia pracy przez osobę niepełnosprawną oraz zadowolenie i satysfakcję wynikającą z jej wykonania. IPR musi posiadać odniesienie do rzeczywistych ograniczeń zawodowych pracownika. IPR musi wskazywać jakie konkretne ograniczenia mają zostać zmniejszone poprzez finansowanie konkretnych wydatków. Celu IPR nie można uzasadniać podniesieniem stopy życiowej pracownika, gdyż celem rehabilitacji jest nie zapewnienie środków do życia, ale umożliwienie osobie niepełnosprawnej samodzielnego funkcjonowania i zapewnienia sobie środków do życia własną pracą. Prezes wskazał, że stanowisko takie ma również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odnosząc się do stwierdzonych naruszeń Prezes PFRON stwierdził, że Skarżąca dokonywała wydatków w ramach IPR, które nie mogły być zakwalifikowane jako realizacja zmniejszenia ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Znaczna część wydatków stanowiła de facto pomoc indywidualną, o której mowa § 2 ust 12 rozporządzenia zfron. Ponadto założone dla każdego z pracowników karty usług doradczych nie mają cech indywidualnych lub posiadają je w znikomym stopniu, zaś w protokołach Komisji Rehabilitacyjnej, która podejmowała decyzje o objęciu IPR każdego z pracowników znajdują się identyczne lub bardzo podobne sformułowania. W szczególności organ pierwszej instancji wskazał, że: 1) w odniesieniu do W. S., zatrudnionego na stanowisku kierownik operacyjny i posiadającego orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zakwestionowano zasadność wydatkowania ze środków zfron środków na remont mieszkania, rower i akcesoria, komputer, sprzęt fotograficzny, teczkę skórzaną oraz na dojazdy do pracy; 2) w odniesieniu do I. F., zatrudnionej na stanowisku przedstawiciela handlowego i posiadającej orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności zakwestionowano zasadność wydatkowania ze środków zfron środków na dojazdy do pracy, drobny sprzęt AGD, remont w mieszkaniu, sprzęt AGD, sprzęt RTV, meble, rower, prace ogrodnicze oraz sprzęt fotograficzny; 3) w odniesieniu do E. S., zatrudnionej na stanowisku kierownika ds. obiektów i posiadającej orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zakwestionowano zasadność wydatkowania ze środków zfron środków na remont w mieszkaniu, wymianę okien oraz pobyt w ośrodku SPA; 4) w odniesieniu do J. L., zatrudnionego na stanowisku pracownika ekipy sprzątającej i posiadającego orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności zakwestionowano zasadność wydatkowania ze środków zfron środków na remont mieszkania oraz sprzęt RTV; 5) w odniesieniu do M. K., zatrudnionej na stanowisku doradcy zawodowego i posiadająca orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie znaleziono podstaw do kwestionowania zasadności dokonanych wydatków; 6) w odniesieniu do K. S., zatrudnionej na stanowisku księgowej i posiadającej orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności zakwestionowano zasadność wydatkowania ze środków zfron środków na drobny sprzęt AGD, sprzęt AGD, refundację dojazdów do pracy, sprzęt RTV, rower i akcesoria, sprzęt komputerowy oraz pozostałe wydatki niezwiązane ze zmniejszeniem ograniczeń w pracy w tym: plecak, skarpety i płyty z muzyką; 7) w odniesieniu do J. K., zatrudnionej na stanowisku księgowej i posiadającej orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zakwestionowano zasadność wydatkowania ze środków zfron środków na dojazdy do pracy, odzież, zakup i utrzymanie samochodu, remonty mieszkania, zakup AGD, zakup RTV, zakup akcesoriów sportowych oraz zakup sprzętu komputerowego; 8) w odniesieniu do E. G., zatrudnionej na stanowisku specjalisty ds. pracowniczych i posiadającej orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności zakwestionowano zasadność wydatkowania ze środków zfron środków na dojazdy do pracy, odzież, drobny sprzęt AGD, remonty mieszkania, wymianę okien, zakup AGD, zakup RTV, zakup sprzętu komputerowego oraz sprzętu fotograficznego; 9) w odniesieniu do B. G., zatrudnionej na stanowisku specjalisty ds. kadrowo-płacowych i posiadającej orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności zakwestionowano zasadność wydatkowania ze środków zfron środków na odzież, wyżywienie i konsumpcję, czynsz i opłaty związane z mieszkaniem, zakup RTV, zakup mebli oraz sprzęt ogrodniczy; 10) w odniesieniu do E. F., zatrudnionej na stanowisku pracownika biurowego i posiadającej orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zakwestionowano zasadność wydatkowania ze środków zfron środków na zakup samochodu marki [...], refundację dojazdów do pracy, remont mieszkania, sprzęt AGD, zakup mebli oraz zakup roweru marki [...]; 11) w odniesieniu do B. W., zatrudnionej na stanowisku pielęgniarki i posiadającej orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności zakwestionowano zasadność wydatkowania ze środków zfron środków na dojazdy do pracy (bilety miesięczne), drobny sprzęt AGD, wymianę okien, zakup sprzętu AGD, zakup RTV, zakup mebli, zakup roweru marki [...] oraz prace ogrodnicze; 12) w odniesieniu do G. W., zatrudnionego na stanowisku regionalnego kierownika ds. obiektów i posiadającego orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności zakwestionowano zasadność wydatkowania ze środków zfron środków na remont mieszkania, wymianę okien, zakup sprzętu AGD, zakup mebli, zakup komputera oraz zakup sprzętu fotograficznego; 13) w odniesieniu do J. F., zatrudnionej na stanowisku kierownika ds. obiektów i posiadającej orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zakwestionowano zasadność wydatkowania ze środków zfron środków na dojazdy do pracy (ryczałt samochodowy), zakup drobnego sprzętu AGD, zakup odzieży, wyżywienie i konsumpcja, zakup sprzętu AGD, zakup sprzętu RTV oraz zakup roweru marki [...]; 14) w odniesieniu do K. Z., zatrudnionej na stanowisku doradcy zawodowego i posiadającej orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zakwestionowano zasadność wydatkowania ze środków zfron środków na zakup sprzętu RTV, zakup motorówki wraz z nartami wodnymi, osprzętem i odzieżą sportową oraz zakup laptopa; 15) w odniesieniu do J. P., zatrudnionego na stanowisku pracownika ekipy sprzątającej i posiadającego orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności zakwestionowano zasadność wydatkowania ze środków zfron środków na dojazdy do pracy, zakup odzieży, wyżywienie i konsumpcja, zakup sprzętu AGD, zakup mebli, zakup komputera, zakup kasety, karty pamięci i płyty do sprzętu RTV; 16) w odniesieniu do R. O., zatrudnionego na stanowisku kierownika ds. administracyjnych i posiadającego orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zakwestionowano zasadność wydatkowania ze środków zfron środków na remont mieszkania, wymianę okien oraz zakup roweru marki [...]; 17) w odniesieniu do K. G., zatrudnionego na stanowisku serwisanta i posiadającego orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zakwestionowano zasadność wydatkowania ze środków zfron środków na drobny sprzęt AGD, odzież, utrzymanie samochodu, zakup węgla i czynsz, remont mieszkania, wymianę okien, sprzęt AGD, zakup sprzętu komputerowego oraz zakup sprzętu fotograficznego. Podsumowując Prezes PFRON stwierdził, że Skarżąca dokonywała wydatków ze środków zfron w ramach indywidualnych programów rehabilitacji na cele inne niż cele ustawowe. Środki były wydatkowane bez stosowania zasad racjonalności i oszczędności i nie służyły celom określonym w przepisach. Znaczne kwoty były przeznaczane na dobra luksusowe, jak np. motorówka wraz z osprzętem, najwyższej jakości sprzęt RTV, AGD i fotograficzny, wyczynowe rowery. Środki te zostały również przeznaczone na remonty prywatnych mieszkań pracowników, prace ogrodnicze i zakupy samochodów i inne, co nie miało związku z ustawowym celem IPR. Niektóre z zakupionych rzeczy nie znajdują się nawet w posiadaniu osób niepełnosprawnych, a zakupione meble, rowery i samochody nie nosiły cech przystosowania do potrzeb osób o ograniczonej sprawności ruchowej, co dodatkowo uwydatnia fakt, że nie służą one zaspokajaniu potrzeb niepełnosprawnych pracowników. W ocenie organu pierwszej instancji mimo, że część środków, jak np. prace remontowe, czy ogólnie pojęta pomoc socjalna, mogłyby zostać wydatkowane w ramach pomocy indywidualnej, to nie zostały wydane prawidłowo, gdyż Skarżąca od początku przyjmowała, że środki te były przyznawane pracownikom według zasad IPR, a nie pomocy indywidualnej. Wnioski o udzielenie pomocy indywidualnej nie zostały nigdy złożone przez pracowników. Nie zachowano także warunków przyznawania pomocy indywidualnej, wymienionych w § 3 rozporządzenia zfron. W odwołaniu Skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji w części dotyczącej zakwestionowania prawidłowości poniesienia ze środków zfron w ramach realizacji IPR poniesionych na rzecz niepełnosprawnych pracowników wydatków na sfinansowanie kosztów dojazdu do pracy, zakup roweru, komputera, sfinansowania pobytu w ośrodku SPA, zakupu i utrzymania samochodu, sfinansowanie ryczałtu samochodowego, zakup laptopa oraz wniosła o umorzenie postępowania we wskazanym powyżej zakresie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie § 2 pkt 12a rozporządzenia zfron, poprzez uznanie, iż sporne wydatki nie mogły być poniesione przez Skarżącą w ramach realizacji IPR, gdyż nie zmniejszają ograniczeń zawodowych osób nimi objętych wynikających z rodzaju i stopnia ich niepełnosprawności. Według Skarżącej użycie w przepisie 2 § pkt 12a rozporządzenia zfron zwrotu "w szczególności" wskazuje na otwarty charakter katalogu wydatków możliwych do sfinansowania w ramach IPR, co oznacza, że w ramach IPR można sfinansować wszelkie wydatki mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej. Z niezrozumiałych względów Prezes PFRON przyjął natomiast, że w ramach IPR w okresie objętym kontrolą mogły być sfinansowane wyłącznie wydatki służące zmniejszeniu lub wyeliminowaniu ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika w miejscu pracy. Zdaniem Skarżącej każde działanie ukierunkowane na poprawę zdrowia pracownika, takie jak na przykład sfinansowanie zabiegów usprawniająco-rehabilitacyjnych, zakup sprzętu do rehabilitacji, czy do ogólnego usprawnienia, zmniejsza ograniczenia zawodowe związane z niepełnosprawnością. W ocenie Skarżącej kwestionowanie poniesionych w ramach IPR-ów wydatków na zakup rowerów i samochodów było bezzasadne. To samo dotyczy sfinansowania dojazdów do pracy i z pracy własnym samochodem lub taksówką, w przypadku pracowników, którzy ze względu na swoją niepełnosprawność mają utrudniony bądź też wręcz niemożliwy dojazd środkami komunikacji publicznej, a ich sytuacja finansowa uniemożliwia im korzystanie z innych form lokomocji stanowiąc tym samym barierę w dotarciu do pracy, która może zaważyć na utrzymaniu zatrudnienia. Według Skarżącej niezasadne było także zakwestionowanie pobytu w SPA E. ., gdyż pozwolił on na kompleksową interwencję w funkcjonowanie pracownicy, która poprzez odpowiednio zindywidualizowany program zabiegów, pozwoliła zmniejszyć dolegliwości bólowe w obrębie kręgosłupa, zwiększyć tolerancję wysiłku i stresu, co wpłynęło na poprawę jakości funkcjonowania zawodowego pracownicy. Skarżąca nie zgodziła się ponadto się z zakwestionowaniem wydatków dotyczących zakupu sprzętu komputerowego dla pracowników, którzy w czasie wolnym od pracy podnoszą swoje kwalifikacje uczestnicząc, czy to w kursach stacjonarnych, czy w szkoleniach w formie e-learningu. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. MPiPS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. MPiPS odwołał się do art. 49 i art. 33 ustawy o rehabilitacji, a także art. 21 § 3 O.p. Wyjaśnił, że przepisy ustawy o rehabilitacji szczegółowo określają sposób rozliczeń zfron oraz obowiązki pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej w zakresie tworzenia i prowadzenia rachunku zfron, a także przeznaczenia środków zgromadzonych na tym rachunku. W ocenie organu odwoławczego w decyzji Prezesa PFRON szczegółowo wykazano kwoty składające się na podstawę wyliczenia zobowiązania oraz powołano przepisy prawa, które miały zastosowanie w sprawie. Dokonano szczegółowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym IPR-ów, w ramach których dokonano zakwestionowanych przez organ pierwszej instancji wydatków, wyciągu z rachunku bankowego zfron za ten okres, dokumentów potwierdzających wydatkowanie środków zfron w ramach pomocy indywidualnej i IPR oraz osiągnięcie wymaganego ustawą poziomu przeznaczenia uzyskanych środków zfron na pomoc indywidualną i IPR, protokołów z przesłuchań świadków – pracowników Skarżącej oraz protokołu kontroli podatkowej. MPiPS podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż wszystkie zakwestionowane wydatki ponoszone w ramach IPR-ów nie miały na celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności, a de facto służyły podniesieniu standardu życia, co wprost wynikało z materiału dowodowego w postaci wniosków pracowników o przystąpienie do indywidualnych programów rehabilitacji, protokołów z posiedzeń komisji rehabilitacyjnej, kart usług doradczych prowadzonych przez doradcę zawodowego. Działania Skarżącej, która wydawała bardzo wysokie kwoty niezgodnie z celem IPR - m.in. na wysokiej klasy rowery, przesuwając faktycznie środki z pomocy indywidualnej na IPR, służyły wyłącznie osiągnięciu procentowego poziomu wydatkowania zapisanego w ustawie o rehabilitacji, który to poziom nie zostałby inaczej przez nią osiągnięty. Powyższe wynikało także z dowodów w postaci faktur VAT, które wystawiane były na pracowników, a nie na pracodawcę. MPiPS podzielił także stanowisko organu pierwszej instancji, iż Skarżąca wykorzystała środki zfron w odniesieniu do E. S. - w sposób rozrzutny. Zauważył, że zakupione dla pracowników w ramach IPR rowery marki Scott były bądź rowerami górskimi bądź szosowymi, a więc przeznaczonymi do sportów wyczynowych. Wątpliwym było zatem, aby służyły one rehabilitacji ruchowej pracowników, a raczej rekreacji po pracy. Sfinansowanie zakupu takich rowerów nie mogło się odbyć w ramach IPR, ale ewentualnie na podstawie § 2 pkt 12 lit. e rozporządzenia zfron. W ocenie organu odwoławczego także wydatki na dojazdy do pracy mogły być poniesione jedynie na podstawie § 2 pkt 9 lub pkt 12 lit. m rozporządzenia zfron. Koszty biletów miesięcznych nie mogły zostać natomiast sfinansowane w ogóle. Także zakup samochodu dla osoby, której niepełnosprawność nie wynika z ograniczeń ruchowych, jak również nie ma związku z dostosowaniem stanowiska pracy, nie może zostać uznany za wypełnienie celu IPR. To samo dotyczyło zakupu samochodu z uwagi na potrzeby socjalno-bytowe. MPiPS podzielił także argumentację Prezesa PFRON, że wydatki związane z zakupem sprzętu komputerowego nie miały żadnego związku z dostosowaniem stanowiska pracy do potrzeb osób niepełnosprawnych, gdyż sprzęt ten wykorzystywany jest przez pracowników w domu, zatem takie wydatki nie zmniejszają ograniczeń zawodowych pracowników dla których zakupiono ten sprzęt. Ponadto wątpliwym jest by z zakupionego sprzętu korzystał jedynie pracownik niepełnosprawny i by służył mu wyłącznie do podnoszenia kwalifikacji. Rzeczywistym więc celem zakupu takiego sprzętu były względy socjalno-bytowe. W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji MPiPS w części dotyczącej zakwestionowania prawidłowości poniesienia ze środków zfron w ramach indywidualnych programów wydatków na: 1) sfinansowanie kosztów dojazdu do pracy, zakup roweru oraz komputera dla W. S.; 2) zakup roweru dla I. F.; 3) sfinansowanie pobytu w ośrodku SPA E. S.; 4) zakup roweru oraz sprzętu komputerowego dla K. S.; 5) sfinansowanie kosztów dojazdów do pracy, zakupu i utrzymania samochodu oraz zakup sprzętu komputerowego i roweru dla J. K.; 6) sfinansowanie kosztów dojazdu do pracy oraz zakupu sprzętu komputerowego dla pani E. G.; 7) sfinansowanie kosztów dojazdów do pracy, zakupu samochodu oraz roweru dla E. F.; 8) zakup roweru dla B. W.; 9) sfinansowanie ryczałtu samochodowego oraz zakup roweru marki [...] J. F.; 10) zakup laptopa dla K. Z.; 11) zakup komputera dla J. P.; 12) zakup roweru dla R. O.; 13) zakup komputera dla G. G. Decyzji MPiPS zarzuciła naruszenie: 1) § 2 pkt 12a rozporządzenia zfron oraz art. 33 ust. 4 i art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji, poprzez ich błędną wykładnie, a także błędne zastosowanie polegające m.in. na: - uznaniu, iż sporne wydatki nie mogły być poniesione przez Skarżącą w ramach realizacji IPR, gdyż nie zmniejszają ograniczeń zawodowych osób nimi objętych wynikających z rodzaju i stopnia ich niepełnosprawności, - kontroli sposobu wykorzystywania zakupionego środka przez pracownika, podczas, gdy organ władny jest jedynie do kontroli, czy wydatek dokonany przez Skarżącą (pracodawcę) był poniesiony w celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych pracownika, gdyż pracodawca nie ma wpływu na sposób, częstotliwość korzystania z tego środka przez pracownika; w przeciwnym wypadku dojść można do irracjonalnych wniosków, iż w każdym przypadku, gdy pomimo zasadności wydatku dokonanego przez pracodawcę obowiązany jest on do zwrotu poniesionych kosztów, gdy pracownik nie korzysta z niego w sposób prawem przypisany, na co pracodawca nie ma już wpływu, - błędnej wykładni określenia "w przypadku niezgodnego z ust. 4 przeznaczenia środków funduszu rehabilitacji" (art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji), polegającej na uznaniu, że przepis ten upoważnia do kontroli i badania przez organ sposobu wykorzystywania zakupionego środka przez pracownika, podczas gdy organ uprawniony jest jedynie do analizy, czy przy wykorzystaniu środków z zfron intencją pracodawcy i rzeczywistym celem było spożytkowane środków na zmniejszenie ograniczeń zawodowych pracowników; ostateczny rezultat, skuteczność zastosowania określonego środka pozostaje bez wpływu na samą ocenę poprawności dokonania wydatku wynikającego z realizacji IPR utworzonego w określonym stanie faktyczny, - błędnym uznaniu przez organ, że uprawniony jest on do kwestionowania wydatków poniesionych w oparciu o utworzone IPR jedynie na podstawie własnej subiektywnej oceny, podczas gdy organ nie posiada specjalistycznej wiedzy medycznej, pozwalającej mu na stwierdzenie, że określone środki podjęte w ramach IPR nie przyczynią się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych pracowników; organ kwestionując wydatki poniesione na podstawie IPR opracowanych przez wykwalifikowaną profesjonalną komisję, powinien był w pierwszej kolejności podważyć zasadność wskazań w nich zawartych, co do dalszych działań, jakie powinny być podjęte w celu likwidacji ograniczeń zawodowych pracowników objętych tym programami, co z kolei wiązałoby się z potrzebą zasięgnięcia opinii specjalisty w dziedzinie medycyny zdrowia, czego jednak nie uczynił, - błędnym uznaniu, że każdy wydatek musi wyłącznie wpływać na zmniejszenie ograniczeń zawodowych pracownika, podczas gdy oczywistym jest, że niemalże każdy środek sfinansowany przez pracodawcę w pewien sposób poprawia sytuację materialno-bytową pracownika i ma wpływ także na inne czynniki niż ograniczenia zawodowe; nie ulega wątpliwości, że np. zakupione rowery, czy komputery polepszają sytuację finansową pracowników, powiększają bowiem zasób posiadanych dóbr materialnych, co nie zmienia jednak faktu, że jazda na rowerze przez pracownika przyczynia się do zwiększenia jego aktywności fizycznej, a tym samym ma pozytywny wpływ na jego zdrowie i zwiększenie aktywności zawodowej; istota sporu pomiędzy Skarżącą a organem sprowadza się do tego, czy w ramach IPR mogą być finansowane szeroko pojęte działania w zakresie poprawy stanu zdrowia pracownika, który determinuje jego możliwości zawodowe i stanowi główne źródło ograniczeń w sferze zawodowej pracownika; te same argumenty można odnieść do zakupu komputerów; oczywistym jest fakt, że zmniejszają one ograniczenia zawodowe pracowników, gdyż pozwalają pracownikom na branie udziału w szkoleniach zawodowych odbywanych przez Internet, a nie stacjonarnych, w których to z uwagi na ich niepełnosprawność udział pracowników byłby bardzo ograniczony, 2) art. 124, art. 210 § 1 pkt 6 w związku z § 4 O.p., poprzez brak uzasadnienia prawnego niektórych twierdzeń przedstawionych jako okoliczności niekorzystne dla Skarżącej; 3) art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 O.p., polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebraniu pełnego materiału dowodowego, a następnie wybiórczą jego ocenę, a także dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów polegająca m.in. na: - zakwestionowaniu pobytu w SPA E. S. - w uzasadnieniu decyzji brak jest jakiejkolwiek argumentacji kwestionującej zasadność powyższego wydatku, a jedynie sugestia, że pobyt w ośrodku SPA mógł się sprowadzać do korzystania wyłącznie z zabiegów kosmetycznych; organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnych czynności, a przyjął jedynie arbitralnie i jednoznacznie, że pobyt ten nie był związany z zabiegami leczniczymi; organ na udowodnienie tej tezy nie posiada żadnego dowodu, a tym samym nie może wyciągać z tego negatywnych skutków dla Skarżącej; organ nie podjął nawet próby ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i nie wzywał Skarżącą do wyjaśnienia tej okoliczności; według Skarżącej podczas pobytu w ośrodku pracownica skoncentrowała się na poprawie ogólnej wydolności organizmu i wzmocnieniu mięśni przykręgosłupowych, poprzez korzystanie z licznych zabiegów usprawniających i aktywności fizycznych oferowanych przez ośrodek; - interpretacji szeregu okoliczności, niewyjaśnionych przez organ w trakcie postępowania, na niekorzyść Skarżącej, podczas gdy takie działanie jest sprzeczne z prawem; - braku podjęcia przez organ odwoławczy niezbędnych czynności celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, a jedynie oparcie się na okolicznościach ustalonych przez Prezesa PFRON. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi uznał za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek z powodów innych niż podniesione w zarzutach. Zaskarżoną decyzją określono Spółce wysokość kwoty podlegającej wpłacie do PFRON na podstawie art. 33 ust. 4a pkt 4 ustawy o rehabilitacji w związku z nieprawidłowym, jak ustalono, wydatkowaniem w 2006 i 2007 r. środków z tytułu IPR. W związku z ujawnieniem nieprawidłowości we wrześniu 2010 r. zobowiązanie do wpłaty opłaty sankcyjnej, zdaniem organu, powstało w październiku 2010 . Obowiązek tworzenia przez prowadzących zakłady pracy chronionej zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (ZFRON) przewiduje art. 33 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Ustęp 3 tego przepisu w pkt. 4 i 5 nakłada na pracodawcę obowiązek przeznaczania co najmniej 15 % środków funduszu rehabilitacji na indywidualne programy rehabilitacji i co najmniej 10 % środków funduszu rehabilitacji na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników i byłych niepracujących niepełnosprawnych pracowników tego zakładu. Zgodnie z ust. 4 - środki funduszu rehabilitacji są przeznaczane na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. Jednocześnie w przypadku niezgodnego z ust. 4 przeznaczenia środków ZFRON, pracodawca jest obowiązany - poza zwrotem 100 % kwoty tych środków na ZFRON - do dokonania wpłaty w wysokości 30 % tych środków na PFRON w terminie do 20. dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło ujawnienie niezgodnego z ustawą przeznaczenia środków ZFRON. Oznacza to, że środki ZFRON wydatkowane wprawdzie niezgodnie z zasadami dotyczącymi IPR, ale mieszczące się w innych kategoriach wydatków na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej nie podlegają sankcji, o której mowa w art. 33 ust. 4a pkt 4 ustawy o rehabilitacji. Zaznaczyć ponadto należy, że sankcja dotyczy wydatkowania środków na cele inne niż wskazane w art. 33 ust. 4 - tj. inne niż finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych - bądź wydatkowane niezgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. Ustawa o rehabilitacji nie definiuje rodzaju wydatków, które stanowią finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej. W 2006 i 2007 r. rodzaje wydatków, szczegółowe zasady wykorzystania środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz tryb ustalania zakładowego regulaminu wykorzystania tych środków, a także zasady tworzenia i finansowania indywidualnych programów rehabilitacji oraz udzielania pomocy niepracującym osobom niepełnosprawnym - byłym pracownikom zakładu pracy chronionej – określało natomiast rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Rozporządzenie wymienia rodzaje wydatków, jednakże brak tu pełnej kompatybilności z art. 33 ust. 4 ustawy - brak definicji wydatków stanowiących finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej. Paragraf 2 pkt 12) i 12a) tego rozporządzenia stanowił, że środki ZFRON przeznaczone są m.in. na pomoc indywidualną na: a) odpłatność za dojazd, pobyt i leczenie w szpitalach, sanatoriach, placówkach rehabilitacyjno-szkoleniowych, zakładach opiekuńczo-leczniczych i pielęgnacyjno-opiekuńczych, b) leki i materiały diagnostyczno-medyczne niezbędne do stosowania stale lub okresowo przez osoby niepełnosprawne, c) zakup i naprawę indywidualnego sprzętu rehabilitacyjnego i przedmiotów ortopedycznych oraz środków pomocniczych, urządzeń i narzędzi technicznych oraz środków transportu niezbędnych w rehabilitacji oraz ułatwiających wykonywanie czynności życiowych, stosownie do potrzeb wynikających z niepełnosprawności, d) adaptację i wyposażenie mieszkań, budynków mieszkalnych oraz obiektów zamieszkałych lub przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, stosownie do potrzeb wynikających z niepełnosprawności, e) usprawnianie fizyczne, f) odpłatność za dojazd i pobyt na turnusach rehabilitacyjnych, usprawniających, wczasach lub wypoczynku zorganizowanym w innych formach, g) kolonie, obozy oraz turnusy rehabilitacyjne dla niepełnosprawnych dzieci pracowników, a także dla dzieci osób, o których mowa w § 3 pkt 1 i 3, h) opiekę pielęgnacyjną w domu nad osobą niepełnosprawną w okresie przewlekłej choroby uniemożliwiającej poruszanie się, w tym opiekę socjalno-bytową, i) utrzymanie przez osoby niewidome psa przewodnika, j) zakup wydawnictw i pomocy dydaktycznych stosownie do potrzeb wynikających z niepełnosprawności, k) opłacanie przewodników towarzyszących osobom niewidomym zaliczonym do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności oraz osobom z niepełnosprawnością narządu ruchu zaliczonym do znacznego stopnia niepełnosprawności, l) opłacanie tłumacza języka migowego, ł) przewóz osoby niepełnosprawnej na niezbędne zabiegi leczniczo-rehabilitacyjne, m) całkowity lub częściowy zwrot ubezpieczeń komunikacyjnych oraz ryczałtów samochodowych za używany własny pojazd mechaniczny dla osób o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz dla osób o lekkim stopniu niepełnosprawności z powodu uszkodzeń narządu ruchu, n) odpłatność za szkolenie lub dokształcanie, w tym również w szkołach średnich i wyższych, o) opłacanie składki na indywidualne ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, p) podstawową i specjalistyczną opiekę medyczną oraz poradnictwo i usługi rehabilitacyjne, oraz (pkt 12a) na indywidualne programy rehabilitacji, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, w ramach których są finansowane w szczególności koszty: a) doradztwa zawodowego w zakresie możliwości szkolenia, przekwalifikowania i dokształcania, b) specjalistycznych badań lekarskich oraz psychologicznych dla celów doradztwa zawodowego, c) szkolenia, przekwalifikowania oraz dokształcania w celu nabycia lub podnoszenia kwalifikacji zawodowych, d) wynagrodzenia: – osoby sprawującej opiekę nad uczestnikiem programu rehabilitacji, – członków komisji rehabilitacyjnej, w części nieobjętej finansowaniem na innych zasadach e) dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Również w Zakładowym Regulaminie ZFRON Skarżącej są regulowane zasady gospodarowania środkami jedynie w odniesieniu do niektórych rodzajów wydatków. Co oznacza, że wydatek będący finansowaniem rehabilitacji zawodowej, społecznej lub leczniczej, którego procedury przyznawania nie reguluje Regulamin ZFRON należy uznać za dokonany w zgodzie z art. 33 ust. 4. Zważywszy, że zarzuty dotyczące nieprawidłowego wykorzystania środków ZFRON odnoszą się wyłącznie do niezachowania zasad dotyczących indywidualnych programów rehabilitacji, a przynajmniej część spornych wydatków rozpatrywać można było jako inne niż IPR rodzaje finansowania rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, zaskarżoną decyzję z uwagi na niedostateczne ustalenia faktyczne należało uchylić. Rozpatrując sprawę ponownie organ uzupełni ustalenia i rozważy, czy niektóre wydatki, nie mieszczące się w IPR, nie stanowią jednak finansowania rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, o której mowa w art. 33 ust. 4 ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 145 § 1, pkt 1 lit. a) i c), art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.