III SA/Wa 773/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2005r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2005r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę 600 zł (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 września 2004r. S.D. i Z.W.- byli wspólnicy spółki cywilnej "D." zwrócili się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości wobec ZUS za okres od czerwca 2000r. do lutego 2001r., powstałych w wyniku błędnych dokumentów rozliczeniowych. W uzasadnieniu wniosku stwierdzili, iż spółka zakończyła działalność gospodarczą w dniu 31 maja 2003r. wskutek długotrwałych procesów sądowych i zablokowania konta bankowego. Wszystkie zaległości wobec ZUS zostały uregulowane. Wnioskodawcy powołali się ponadto na swoją trudną sytuację majątkową, ogromne zobowiązania finansowe wobec PKN "O. ", Urzędu Miasta w L. a także wobec Sądu Rejonowego w L.. W uzasadnieniu oświadczyli również, iż oboje są osobami bezrobotnymi, . S.D. ma czworo dzieci, dwoje dorosłych bez prawa do zasiłku oraz dwoje nieletnich uczących się w Gimnazjum i Liceum. Choruje ponadto na tarczycę i cukrzycę. Drugi ze wspólników ma troje dzieci. Biorąc pod uwagę bardzo trudną sytuację finansową obu wspólników nie są oni w stanie uregulować powstałych zobowiązań. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2004r., nr[...], odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej w skrócie jako rozporządzenie z 31 lipca 2003r., stwierdził, iż sytuacja finansowa wnioskodawczyni oceniona na podstawie przedstawionych dokumentów wskazuje, że osoba trzecia odpowiedzialna za zobowiązania spółki jest co prawda w trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej, ale spłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu nie pozbawi jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie wskazywała okoliczności, które uniemożliwiałyby zobowiązanej spłatę zadłużenia w dłuższym okresie czasu. Zdaniem organu powołanie się na trudną sytuacje materialną nie może stanowić wystarczających powodów do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2004r. . S.D. powtórzyła prośbę o umorzenie należności. W uzasadnieniu podniosła, iż spełnia wszystkie przesłanki do ich umorzenia. Oświadczyła również, iż nie pobiera już zasiłku dla bezrobotnych. Wobec czego jej sytuacja życiowa znacznie się pogorszyła. Reasumując wniosła o pozytywne rozpatrzenie odwołania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2005r., nr[...], podtrzymał stanowisko organu I instancji. Powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż powołana przez wnioskodawczynię okoliczność utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych nadal nie uzasadnia zastosowania w sprawie instytucji umorzenia należności. Zasiłek przyznawany jest bowiem na określony czas i w trakcie postępowania przed organem I instancji fakt ten był brany już pod uwagę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2005r. . S.D., reprezentowana przez r. pr. K.B., zaskarżyła powyższą decyzję w całości, zarzucając naruszenie art. 28 u.s.u.s. oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002r. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nie zastosowaniem ww. przepisów, co miało istotny wpływ na wynika sprawy. Mając powyższe na względzie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] listopada 2004r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zdaniem skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie precyzuje, jaka jest podstawa prawna, w oparciu o którą odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek. Wobec powyższego zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Brak właściwego uzasadnienia prawnego decyzji ma istotny wpływ na toczące się postępowanie i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które winno skutkować uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu stwierdzono ponadto, iż organy rentowe błędnie oceniły stan majątkowy. S.D.. W ocenie pełnomocnika spłata przez nią zadłużenia skutkowałaby pozbawieniem jej i rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca była płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne, wobec czego pomimo braku całkowitej nieściągalności, ze względu na jej szczególną sytuację, organ winien umorzyć zaległości wobec ZUS, tym bardziej, iż spełnia ona warunki określone w rozporządzeniu z 31 lipca 2003r. Zdaniem pełnomocnika powoływanie się przez organ na uznanie administracyjne, nie może oznaczać, iż organ arbitralnie decyduje o zastosowaniu określonych konstrukcji prawnych. W sytuacji, w której są spełnione przez podmiot prawa przesłanki określone w przepisach prawa materialnego, organ zobligowany jest do zastosowania obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.p.s.a.) - zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Została ona wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania. Według postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.). Organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu, Rada Nadzorcza Zakładu. Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane zostały w art. 73 u.s.u.s., w ramach których ustawodawca przyznał mu m. in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań tylko to jedno jest realizowane przez Prezesa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach indywidualnych. Inaczej mówiąc, nie posiada on ustawowego umocowania do wydawania decyzji w żadnym innym zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie wydał on decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jako organ II instancji, o czym świadczy użyty w rozstrzygnięciu decyzji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy decyzję". Zatem decyzja ta została wydana niezgodnie z właściwością rzeczową. W myśl postanowień art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, zaś jako organ Zakładu podpisuje je Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 u.s.u.s.). Swoje uprawnienie do podpisywania decyzji może on przekazać pracownikom kierowanej jednostki organizacyjnej, co wynika z art. 268a k.p.a., znajdującego zastosowanie mocą art. 123 u.s.u.s. i art. 180 § 1 k.p.a.. W rozpatrywanej sprawie decyzję wydaną w I instancji podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Zastępca Dyrektora [...] Oddziału ZUS w W., zaś w jej rozstrzygnięciu został użyty zwrot "Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek", dlatego decyzję tę należy ocenić jako wydaną zgodnie z właściwością rzeczową, aczkolwiek wadliwie widnieje w lewym górnym rogu pierwszej strony decyzji zapis "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Niemniej jednak przy ocenie prawidłowości tej decyzji zdecydowało jej rozstrzygnięcie. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza również właściwość instancyjną, stanowiącą jeden z elementów właściwości rzeczowej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie został uregulowany w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Według postanowień art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak ta regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w I instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w I instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego od decyzji organu I instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu w przedmiotowych sprawach nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem od decyzji w sprawie o umorzenie należności wnosi się odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w I instancji jest wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony, rozpatrywanie zarzutów skargi jest przedwczesne. Doprowadziłoby to bowiem do przesądzenia wyniku sprawy przez Sąd zamiast organu zobowiązanego do rozpoznania odwołania, co byłoby sprzeczne z postanowieniami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl których sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponieważ Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem, nie jest on kompetentny do rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Kontrola działalności administracji obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2), art. 152 w związku z art. 119 pkt 1) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.