III SA/Wa 774/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. W dniu 9 sierpnia 2005 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, wpłynęło pismo A. J., zwanej dalej Skarżącą, w którym odwołując się do pisma Zakładu z dnia 25 lipca 2005 r. informującego o przeszkodzie w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia 6 czerwca 2005 r. o umorzenie należności z tytułu składek, podniosła, iż wniosek ten uzupełniła o żądaną przez organ dokumentację rozliczeniową, w związku z czym wnosi o jego rozpoznanie. Pismem z dnia 19 sierpnia 2005 r. Zakład poinformował Skarżącą, iż jej pismo z dnia 9 sierpnia 2005 r. potraktowane zostało jako kolejny wniosek o umorzenie należności. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za wskazane w decyzji okresy. W uzasadnieniu decyzji organ - po przytoczeniu zebranych w sprawie dowodów - stwierdził, że brak jest przesłanek do umorzenia należności finansowanych przez ubezpieczonych z uwagi na brzmienie art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej powoływanej jako u.o.s.u.s.). Przepis ten wyklucza bowiem stosowanie art. 28 u.o.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami. W przedmiotowej sprawie, jak stwierdzono, nie zachodzi również żadna z przesłanek przemawiających za umorzeniem należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika. Jak bowiem ustalono sytuacja finansowa Skarżącej jest stabilna. Jej rodzina posiada stały miesięczny dochód umożliwiający spłatę istniejącego zadłużenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca zarzuciła, iż dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego nie są kompletne. W postępowaniu tym nie uwzględniono bowiem zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia Skarżącej, mimo że zostało ono złożone wraz z innymi dokumentami. Skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem organu I instancji, iż jej sytuacja finansowa jest stabilna. Podniosła, że wraz z mężem ma na utrzymaniu dwoje uczących się dzieci. Wynagrodzenie męża obciążone jest egzekucją komorniczą w wysokości 1.000 zł miesięcznie. Pozostała zaś kwota 900 zł wystarcza jedynie na skromne wyżywienie. Zaległość z tytułu czynszu za mieszkanie wynosi ponad 23.000 zł. Skarżąca zauważyła ponadto, iż jej zobowiązania wobec innych wierzycieli zostały umorzone z uwagi na brak majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej Prezesem Zakładu, "podtrzymał" stanowisko organu I instancji, stwierdzając - po powtórnej analizie dowodów - iż nie zaistniały nowe okoliczności w sprawie. Na tę decyzję Skarżąca złożyła skargę, w której zarzuciła, iż Prezes Zakładu nie odniósł się do nowych dowodów i okoliczności faktycznych podniesionych przez nią we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ograniczając się do stwierdzenia że dokonano analizy materiału. Organ nie wskazał przy tym z jakich powodów nie dał wiary złożonym przez Skarżącą dowodom. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie należności z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia uwzględnienie wniosku Skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, rozstrzyga bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych i właściwy organ odwoławczy. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zaległości należy wyłącznie do kompetencji tych organów. Oceniając natomiast zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.o.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. przewidziano z kolei możliwość umarzania należności, o których mowa wyżej, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Szczegółowe zasady umarzania tych należności określa § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z art. 32 u.o.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne, w tym również w zakresie ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji Zakładu (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.o.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a. Dotyczy to również postępowania prowadzonego w II instancji przez Prezesa Zakładu na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. (art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s.). Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. § 3 cytowanego artykułu stanowi z kolei, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają. Wprawdzie, jak wynika z akt sprawy, prowadzone było postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia możliwości płatniczych Skarżącej - w wydanej w I instancji decyzji szczegółowo wymieniono zebrane w sprawie dowody, jednakże nie wiadomo, jaki stan faktyczny na ich podstawie ustalono. Organ ograniczył się bowiem do konkluzji, iż sytuacja finansowa Skarżącej jest stabilna - posiada ona stały miesięczny dochód umożliwiający spłatę zaległości. Nie wyjaśnił przy tym powodów, dla których doszedł do takiego wniosku. Nie przeprowadził żadnej analizy okoliczności faktycznych, na które powoływała się Skarżąca w toku postępowania, takich jak: stan zdrowia, niski poziom dochodów, straty poniesione wskutek pożaru mieszkania. Takie "zbycie" argumentów Skarżącej nie jest zdaniem Sądu wystarczające, jeżeli organ zamierzał przekonać ją o zasadności podjętego rozstrzygnięcia - a jak wspomniano wyżej - obowiązujące organ przepisy nakładają na niego taki obowiązek. W sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. adresat decyzji, a także Sąd w toku kontroli sądowej, nie są w stanie stwierdzić, czy dokonana przez organ ocena zebranego materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Z kolei w II instancji, Prezes Zakładu stwierdził jedynie - po powtórnej analizie dowodów - iż nie zaistniały nowe okoliczności w sprawie. Tego rodzaju okoliczność faktyczna nie zwalnia organu od odstąpienia od rygorów prawidłowego uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż takiego uprawnienia nie da się wywieść z żadnego przepisu k.p.a. Tym bardziej, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca zarzuciła, iż dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego nie są kompletne. Nie uwzględniono bowiem zaświadczenia lekarskiego o stanie jej zdrowia. W tym miejscu należy zauważyć, iż skoro w wyniku wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy to również wydaną w wyniku tego rozpoznania decyzję należy traktować jako nową decyzję. Ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji do stwierdzenia braku nowych okoliczności w sprawie świadczy o tym, że organ w pozostałym zakresie uznał, że zaskarżona decyzja korzysta z uzasadnienia zawartego w poprzedzającej ją decyzji, czemu zresztą organ dał wyraz wskazując, że stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] października 2005 r. pozostaje aktualne. Konstatację taką z uwagi na treść przepisów art. 140, art. 127 § 3 i art. 107 § 3 k.p.a. uznać należało za pozbawioną podstaw. Za wadliwie sformułowane Sąd uznał również rozstrzygnięcie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu powinno bowiem odpowiadać art. 138 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W świetle powyższego rozstrzygnięcie zamieszczone w sentencji zaskarżonej decyzji "postanawiam podtrzymać" stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji nie mieści się w granicach wyznaczonych przez powołany wyżej przepis. Skoro bowiem w świetle tak sformułowanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że podziela stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2005 r. obowiązany był wydać decyzję utrzymującą, a nie "podtrzymującą" w mocy to rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.