III SA/Wa 836/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Nasierowska, sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Małgorzata Szamocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2005 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) uchyla decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2005r. nr [...]; 3) stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 i 2 nie mogą być wykonane w całości; 4) zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz skarżącej kwotę 75,28 zł (siedemdziesiąt pięć złotych dwadzieścia osiem groszy) tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem wniesionym do organu w dniu 8 grudnia 2004r. skarżąca wystąpiła o umorzenie odsetek od zaległości w składkach na ubezpieczenie społeczne rolników wymienionych w decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2004r. Wskazała, że zadłużenie w opłacaniu składek powstało bez jej winy. Była bowiem przekonana, iż z tytułu posiadanego areału gruntów nie ciąży na niej obowiązek uiszczania przedmiotowych składek. Zarówno Urząd Gminy jak i Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie poinformowały skarżącej o powyższym obowiązku. Skarżąca nie korzystała z żadnych świadczeń wypłacanych z Kasy. Jej mąż utrzymywał całą rodzinę, a od czerwca 2000r. zaczął pobierać zasiłek przedemerytalny. Sytuacja finansowa rodziny skarżącej była trudna – skarżąca ponosiła wydatki na leki i utrzymywała dwóch synów. Wnioskiem złożonym w tym samym dniu mąż skarżącej wniósł o umorzenie zaległości w składkach za II kwartał 2000r. należnych z tytułu jego ubezpieczenia w Kasie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego umorzył należność za II kwartał 2000r. dotyczącą składek należnych z tytułu ubezpieczenia męża skarżącej. W uzasadnieniu wskazał, iż za takim rozstrzygnięciem przemawiał krótki, bo trwający tylko jeden dzień okres podlegania ubezpieczeniu oraz ważny interes rolnika i względy społeczne. Organ nie znalazł natomiast okoliczności uzasadniających umorzenie odsetek od składek należnych z tytułu ubezpieczenia społecznego skarżącej za okres od I kwartału 1995r. do III kwartału 2004r. Wskazał, iż możliwość umorzenie istnieje tylko w przypadkach wyjątkowych, a do takich nie zaliczył sytuacji skarżącej. Podjętą w tym samym dniu decyzją nr [...] organ rozłożył skarżącej płatność należności za powyższy okres na 100 miesięcznych rat. Wnioskiem z dnia 6 stycznia 2005r. skarżąca ponownie wystąpiła o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek określonych w decyzji z dnia [...] listopada 2004r. Powołała argumenty podniesione we wcześniejszym wniosku, a ponadto wskazała, że po opłaceniu rat zaległości i bieżących składek oraz stałych miesięcznych wydatków jej rodzinie brakuje pieniędzy na utrzymanie i opał. Decyzją z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił umorzenia wnioskowanych należności. Stwierdził, iż zastosowanie ulgi w postaci umorzenia zadłużenia ma charakter uznaniowy i może być stosowane w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych przypadkach oraz wskutek nieszczęśliwych zdarzeń losowych niezależnych od działania płatnika. Skarżąca nie przedstawiła jego zdaniem nowych dowodów, które wskazywałyby na okoliczności uzasadniające umorzenie zaległości. Sytuacja materialna i finansowa jej rodziny nie odbiegała od sytuacji innych rolników na terenie gminy – wywiązujących się z ciążącego na nich obowiązku opłacania przedmiotowych składek. Wskazał, także iż najbardziej korzystną formą uregulowania zadłużenia jest jego spłata w zawartym układzie ratalnym. Stwierdził, iż wydana decyzja jest ostateczna. W dniu [...] lutego 2005r. Prezes Kasy wydał decyzję nr [...] o treści identycznej jak rozstrzygnięcie z [...] lutego 2005r. przy czym zawarł w nim pouczenie o prawie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od jej doręczenia. W skardze z 3 marca 2005r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2005r. i umorzenie odsetek. W uzasadnieniu wskazała, iż Urząd Gminy M. uchybił art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz. U. z 1998r Nr 7 poz. 25 z późn. zm.) - dalej powoływana jako u.s.r. i nie poinformował Kasy o tym, iż wobec skarżącej, która nabyła nieruchomość rolną po rodzicach, powstał obowiązek ubezpieczenia. W związku z powyższym skarżąca nie opłacała należnych składek od chwili nabycia spadku w 1990r. – bez swojej winy, ponieważ nie otrzymała w tej sprawie żadnej decyzji. Opłacenie odsetek za tak długi okres przekraczało jej możliwości finansowe. Jedynym żywicielem rodziny jest bowiem jej mąż, który otrzymuje świadczenie przedemerytalne w wysokości 691,63 zł. Skarżąca wskazała, iż w świetle argumentacji zaskarżonej decyzji należało uznać, że spełniała warunki do umorzenia należności ponieważ nie miała wpływu na wysokość odsetek, dlatego jej skarga była konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacją zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1370 z późn. zm.) - dalej powoływana jako u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, Sąd musi stwierdzić, że narusza on przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź jego wydanie poprzedzone zostało naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do doszło do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Sąd zważył bowiem, iż Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego rozpatrując wniosek skarżącej z dnia 6 stycznia 2005r. wydał dwie decyzję – z dnia [...] lutego oraz [...] lutego 2005r. przy czym w obu rozstrzygnął tą samą sprawę i odmownie załatwił wniosek skarżącej. Obie decyzje posiadają identyczny numer, sentencję i uzasadnienie przy czym jedynie w późniejszej pouczono o prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego. Obie z wydanych decyzji doręczono skarżącej – o czym świadczą znajdujące się w aktach kserokopie potwierdzeń odbioru. Zauważyć w tym miejscu należy, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r. ma formę decyzji Prezesa Kasy albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Prezes Kasy nie tylko zgodnie z art. 59 ust. 3 u.s.r. kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 2 ust. 2 u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzję administracyjną, a zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) – dalej powoływany jako k.p.a., w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tego aktu. Wydając decyzję z dnia [...]lutego 2005r. Prezes Kasy naruszył art. 110 k.p.a. stanowiący, iż organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile przepisy kodeksu nie stanowią inaczej. Z zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją wynika, że decyzja taka nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, chyba że właściwe przepisy stanowią inaczej. Organ ten nie może również w jakikolwiek inny sposób uchylić się od tego związania, które istnieje zarówno wtedy, gdy jest ona w jego przekonaniu poprawna, jak i również wtedy, gdy dostrzegana jest jej wadliwość (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 1999r. sygn. akt SA/Bk 532/98). Z tych względów niedopuszczalne było postępowanie organu, który stwierdzając brak pouczenia o prawie zaskarżenia decyzji z dnia [...] lutego 2005r. uzupełnił ten brak wydając nową decyzję uzupełnioną o stosowne pouczenie. Zauważyć przy tym należy, iż działanie organu nie było oparte o przepisy umożliwiające uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej sformułowane w art. 154 i 155 k.p.a. W takiej sytuacji Sąd zobowiązany był na podstawie art. 145 § pkt 2 u.p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako dotkniętej wadą wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - została ona bowiem wydana w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, w tym przypadku doręczoną skarżącej, wcześniejszą decyzją Prezesa Kasy z [...] lutego 2005r. Sąd zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a. orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji zasadna była również ocena prawidłowości wskazanego powyżej rozstrzygnięcia z 7 lutego 2005r. jako ostatecznego rozstrzygnięcia organu w rozpatrywanej sprawie – pomimo, iż skarżąca nie wymieniła go w skardze. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, iż możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Zgodnie z jego treścią Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Ponadto w ust 2 cyt. artykułu wprowadzono możliwość umorzenia należności z tytułu składek przez organ działający z urzędu jeżeli w sprawie zachodzi jedna ze wskazanych w treści przepisu przesłanek nieściągalności należności. Używając zwrotu "mogą być umorzone" ustawodawca przesądził, że decyzja Prezesa KRUS ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Prezes KRUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Przywołane w art. 41a ust. 1 u.s.r. kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ może uwzględnić wniosek umorzeniowy, wskazuje, iż wydana decyzja będzie w znacznym stopniu opierała się na uznaniu organu w granicach tzw. uznania administracyjnego. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ – zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. – zgodnie, z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to stanowi jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ podatkowy pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne przy wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualne okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku sygn. akt III SA 3118/01) jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku sygn. akt I SA 1320/01 (LEX nr 137809). NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 K.p.a. organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, iż uzasadnienie decyzji Prezesa Kasy z dnia [...] lutego 2005r. w żaden sposób nie przystaje do wskazanych wymagań. Organ podejmując decyzję odmowną – do czego był upoważniony w granicach uznania administracyjnego – nie odniósł się praktycznie w żaden sposób do argumentacji skarżącej. Wskazał lakonicznie, iż nie przedstawiła ona nowych dowodów świadczących o zaistnieniu okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie należności oraz, że sytuacja materialna i finansowa gospodarstwa skarżącej nie odbiega od sytuacji innych rolników na terenie gminy. Organ nie odniósł się do argumentacji skarżącej dotyczącej powodów powstania zadłużenia, ani do przedstawionej sytuacji materialnej. Takim odniesieniem nie jest z pewnością przytoczone stwierdzenie, iż na tle innych rolników sytuacja skarżącej nie jest wyjątkowa. Nie daje ono bowiem żadnego obrazu czy organ sytuację skarżącej w rzeczywistości przeanalizował. Takie "zbycie" argumentów skarżącej nie jest zdaniem Sądu wystarczające jeżeli organ zamierzał przekonać o zasadności podjętego rozstrzygnięcia – a jak wspomniano wcześniej obowiązujące organ przepisy, poza wszelką wątpliwością nakładały obowiązek przekonywania. Rolą uzasadnienia decyzji jest bowiem aby skarżący na podstawie jego lektury mógł stwierdzić jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jego sprawy i jakich ustaleń dokonał organ. Wskazać także należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego - wyrażoną w katalogu zasad ogólnych w art. 15 k.p.a. jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Dwuinstancyjność postępowania należy rozumieć jako dwukrotne rozstrzygnięcie sprawy – a wiec w postępowaniu II instancji jako ponowną analizę argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu w I instancji jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu. Omawiana zasada dotyczy także postępowania wszczynanego ponownie przed tym samym organem na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym czy też organie rozpatrującym sprawę ponownie, odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu I instancji. Z tych właśnie względów decyzja Prezesa Kasy wydana w dniu [...] lutego 2005r. naruszyła zarówno art. 107 § 3 k.p.a. jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Ponadto, o czym wspomniano wcześniej, nie zawierała pouczenia o skardze przysługującej do sądu administracyjnego wymaganego dyspozycją art. 107 § 1 k.p.a. w związku z czym naruszyła również ten przepis. Oprócz wadliwości samego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził również wadliwość przeprowadzonego przez organ postępowania. W jego trakcie uchybiono bowiem treści art. 10 § 1 k.p.a. wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego – zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpatrywanej sprawie skarżącej nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, nie zapewniono także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się więc z naruszeniem omówionej powyżej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. Na tym tle ocenić należy, iż wydanie rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym ale jednocześnie w oparciu o ocenę całokształtu sytuacji skarżącej, przy jednoczesnym pominięciu jej udziału w postępowaniu było niemożliwe. Z tego właśnie względu naruszenie zasady czynnego udziału strony stanowiło o wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdzając ze wskazanych wcześniej względów nieważność decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] lutego 2003r. uznał, iż naruszenia przepisów postępowania miały w rozpatrywanej sprawie istotny wpływ na jej wynik, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1370 ze zm.; dalej u.p.p.s.a.) w związku z art. 135 tej ustawy orzekł również o uchyleniu decyzji organu z dnia [...] lutego 2005r. Stosownie do art. 152 u.p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż ww. decyzje nie mogą być wykonane w całości, a o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.