III SA/Wa 842/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jolanta Sokołowska, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. i J.O. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia wobec Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanawia: - odrzucić skargę W dniu [...] lutego 2004r. J.O. złożył na podstawie art. 10c w związku z art. 10d ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994r. Nr 1, poz. 2 ze zm. - dalej ustawa o utworzeniu ARiMR) w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR, Agencja) wniosek o umorzenie określonej w "Ugodzie o spłacie zrestrukturyzowanego długu" wierzytelności Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa (dalej FRiOR) oraz wniosek o umorzenie wierzytelności FRiOR. W odpowiedzi udzielonej w dniu [...] września 2004r., Agencja poinformowała wnioskodawcę, że w/w wnioski rozpatrzono negatywnie, bowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 10d ust. 1 w/w ustawy. W dniu [...] września 2004r. J.O. złożył podanie o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zadłużenia powstałego ze środków byłego Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa zarzucając, że wniosek nie został wystarczająco rozpoznany w kontekście art. 10c w związku z art. 10d ustawy o utworzeniu ARiMR. Agencja w piśmie z dnia [...] stycznia 2005r. podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w poprzednio udzielonej odpowiedzi. Po przeanalizowaniu podania ustaliła, że nie zachodziły konieczne do umorzenia wierzytelności przesłanki, wymienione w ustawie o utworzeniu ARiMR. Wyjaśniła, że zarzut nie uwzględniania art. 10d ust. 1 pkt 4 ustawy o utworzeniu ARiMR jest bezpodstawny. Warunkiem jego zastosowania jest potwierdzenie wysokości poniesionych w wyniku klęski szkód przez wojewodę, za pośrednictwem którego wniosek był składany. W niniejszym przypadku skarżący potwierdzenia nie przedstawił. Stwierdzono również, że przesłane przez stronę dokumenty wskazują, że w wyniku powodzi, szkody powstały w budynkach, a taka okoliczność wyłącza możliwość umorzenia zadłużenia. Ustosunkowując się do argumentu, iż wobec M.O. – dłużnika solidarnego - orzeczono całkowitą niezdolność do pracy do [...] kwietnia 2006r. organ odpowiedział, że nie jest to okoliczność wystarczająca, bowiem zgodnie z art. 10d ust.2 w.w ustawy umorzenie wierzytelności Funduszu może nastąpić, jeżeli przesłanki uzasadniające umorzenie, zachodzą co do wszystkich dłużników. W skardze z dnia [...] lutego 2005r., M.i J.O. wnieśli o uchylenie rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Prezesa ARiMR, z powodu naruszenia art. 10c w związku z art. 10d ust.1 pkt 4 lit. a i b ustawy o utworzeniu ARiMR, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i wadliwe uznanie, że w przypadku skarżących nie występują przesłanki do umorzenia należności. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zaskarżone rozstrzygnięcie mieści się w zakresie aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 §2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53 poz. 1270 ze zm. – dalej u.p.p.s.a.). Agencja jest państwową osobą prawną, która dysponuje środkami publicznymi i w tym zakresie jest władna dokonywać umorzeń należności. Powyższe oznacza zdaniem skarżących, że w opisanym zakresie Agencja wykonuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W opinii strony w umowie, o której mowa w art. 10f ust. 1 ustawy o utworzeniu ARiMR materializuje się wcześniejsza "decyzja" o umorzeniu albo odroczeniu lub rozłożeniu na raty długu. A zatem podjęcie powyższego rozstrzygnięcia ma cechy władczego, jednostronnego załatwienia indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej, który rozporządza środkami publicznymi. Oprócz powyższego, skarżący powtórzyli, że w ich przekonaniu wystąpiły przesłanki, które warunkują w świetle ustawy o utworzeniu ARiMR, pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zadłużenia wobec Agencji. W odpowiedzi na skargę ARiMR wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania, o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stwierdzono, że ARiMR nie należy do sektora administracji publicznej. Agencja jest państwową osobą prawną, działa na podstawie ustawy o utworzeniu ARiMR oraz statutu, nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa zaś Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania Agencji. Zwrócono również uwagę, że Prezes ARiMR, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych, jako organy państwowej osoby prawnej, zgodnie z art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR, wydają decyzje administracyjne tylko w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w sprawie. W ustawie o utworzeniu ARiMR oraz odrębnych przepisach brak dyspozycji do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie umarzania wierzytelności ARiMR dotyczących środków FRiOR. Natomiast z przepisów dotyczących umarzania w/w wierzytelności nie wynika, aby umorzenie w całości lub w części opisanych wierzytelności następowało w formie decyzji administracyjnej. ARiMR wskazała, że w jej opinii skarga powinna zostać odrzucona również z powodu wniesienia jej po terminie. Zaskarżone pismo doręczono stronie faxem w dniu [...] stycznia 2005r., a skarga została złożona w Agencji w dniu [...] lutego 2005r. Następnie Agencja dokonała analizy merytorycznej skargi wskazując, że jest ona niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, który stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawuje kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.p.s.a.), ma obowiązek w pierwszej kolejności rozważyć czy jest właściwy do podjęcia wyżej wymienionych działań oraz sprawdzić czy sprawa podlega jego kognicji. Wniesiona do Sądu skarga dotyczy umorzenia wierzytelności przejętych przez ARiMR z byłego FRiOR na podstawie art. 12 ustawy o utworzeniu ARiMR. Sąd po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy oraz unormowań prawnych, które należało wziąć pod uwagę, doszedł do przekonania, że nie jest właściwy do rozpoznania skargi złożonej przez M. i J.O. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została utworzona i działa na podstawie przepisów ustawy o utworzeniu ARiMR. W świetle art. 1 ust. 1 tej ustawy, Agencja jest państwową osobą prawną, która posiada osobowość prawną. Nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa (art. 1 ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR), podlega natomiast w zakresie określonym w ustawie nadzorowi właściwych ministrów do spraw: rozwoju wsi oraz finansów publicznych (art. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR). Żaden z powołanych przepisów ani inny przepis prawa nie nadaje Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa statusu organu administracji publicznej. Ustawa o utworzeniu ARiMR nie zawiera także przepisu stwierdzającego, że Agencja, jej organy wewnętrzne lub jednostki organizacyjne wykonują funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej. W związku z tym nie można jej uznać za organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. O tym, w jaki sposób Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa realizuje swoje zadania, przesądza przede wszystkim art. 3 ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR. Nie przewidziano w nim żadnych działań władczych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wykonując zadania przewidziane ustawą Agencja nie działa jak organ administracji publicznej ani jak organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej w formach władczych. Oznacza to, że – poza przypadkami wyraźnie określonymi przez prawo - ani jednostki organizacyjne Agencji, ani jej organy wewnętrzne nie są uprawnione do wydawania aktów administracyjnych o charakterze władczym. Rozważając, czy w niniejszej sprawie stosuje się określone przepisami kodeksu postępowania administracyjnego procedury administracyjne, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 1 pkt 1 kpa przepisy ustawy normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Agencja nie jest organem administracji publicznej, czyli pierwsze kryterium określone tym przepisem nie zostało spełnione, w konsekwencji badanie pozostałych warunków, istotnych przy stosowaniu procedury administracyjnej, jest w tym zakresie zbędne. Z art. 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie także przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 (indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej), tzn. do wykonywania zadań zleconych administracji publicznej. Przepis ten przewiduje stosowanie zapisów k.p.a. wobec innych podmiotów niż organy administracji publicznej, o ile podmioty te są powołane do rozpoznawania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Należy rozważyć, czy Agencja będąc "innym podmiotem" wykonuje zadania zlecone administracji poprzez rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Sąd podziela zdanie skarżących, którzy nie twierdzą, że rozstrzygnięcie Agencji jest decyzją administracyjną. Strona w skierowanej do Sądu skardze nie kwestionuje, że żaden przepis prawa nie daje podstawy do twierdzenia, że rozstrzygnięcia wydawane w zakresie umorzenia zadłużenia wobec Agencji zapadają w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący uznają, że pismo z dnia [...] stycznia 2005r. należy do kategorii innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Agencja dysponuje środkami publicznymi i w tym zakresie jest władna dokonywać umorzeń jej należności, co oznacza, że wykonuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest to stanowisko błędne. Zgodnie z art. 10c ustawy o utworzeniu ARiMR, Prezes Agencji może umarzać w całości lub w części, rozkładać na raty lub odraczać termin spłat wierzytelności Agencji dotyczących środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa jeżeli wystąpi co najmniej jedna z 5 przesłanek zawartych w art. 10 d ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy. Zgodnie z art. 10f ust.1 ustawy, umorzenie wierzytelności Funduszu albo odroczenie lub rozłożenie spłaty wierzytelności Funduszu na raty następuje na podstawie umowy zawartej między Agencją a dłużnikiem. Podstawą do umorzenia wierzytelności jest więc umowa zawierana przez Agencję z dłużnikiem, co oznacza, że ustawodawca jednoznacznie przesądził formę pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie wierzytelności. Nie jest to decyzja, ale nie jest to również akt i czynność z zakresu administracji publicznej o jakich mowa w art. 3 ust.2 pkt 4 u.p.p.s.a. W postanowieniu z dnia 19 marca 2003r. sygn. akt III SA 223/03 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził następujący pogląd: " Skoro więc umowa będąca podstawą udzielenia wsparcia finansowego ma charakter cywilnoprawny, to taki charakter mają też czynności z jej zawarciem związane". Pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Na koniec można jedynie stwierdzić, że stosownie do art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR, Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych, uzyskali uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych "w zakresie określonym w odrębnych przepisach". Przykładem takiego przepisu jest art. 11 ust 4 ustawy o utworzeniu ARiMR, w którym zawarto wyraźne uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych przez Prezesa Agencji, jako organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy ustalana jest kwota nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących albo z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, albo środków krajowych, przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej. W ustawie o utworzeniu ARiMR brak innych upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych. Tym samym przepis art. 1 pkt 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania w sprawie umorzenia zadłużenia powstałego ze środków byłego Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa. Taka sytuacja nie występuje w niniejszym przypadku. Dlatego Sąd uznaje, że pismo powiadamiające o nieuwzględnieniu wniosku o odmowie umorzenia zaległości wobec Agencji, nie jest aktem administracyjnym, podlegającym kognicji sądu administracyjnego. W ocenie Sądu na gruncie przepisów ustawy o utworzeniu ARiMR ww. pisma należy oceniać jako zawiadomienie kontrahentów o niespełnieniu warunków formalnych wynikających z obowiązujących w tym zakresie przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznał, że zasadne było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 u.p.p.s.a.