III SA/Wa 844/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchyla poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. III SA/Wa 844/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887 ze zm. dalej jako: u.s.u.s.) po rozpatrzeniu wniosku G. S. odmówił umorzenia należności za okres wrzesień 1999 r. - listopad 1999 r. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z odsetkami w łącznej kwocie 2154,02 zł, z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z odsetkami w łącznej kwocie 154,67 zł oraz za okres wrzesień 1999 r. - marzec 2001 r. z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne z odsetkami w łącznej kwocie 866,69 zł. W uzasadnieniu decyzji podano, iż spółka cywilna [...] G. S., J. S. prowadziła działalność gospodarczą w okresie 1 wrzesień 1999 r. do 31 marca 2001 r., przeprowadzona kontrola wykazała, iż w tym okresie spółka nie odprowadzała składek na ubezpieczenie zdrowotne, społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. G. S. od 31 marca 2001 r. prowadzi własną działalność gospodarczą oraz pobiera emeryturę w wysokości 540,44 zł, która została zajęta na poczet należności ZUS-u do kwoty 135,11 zł. Mąż wnioskodawczyni jest również emerytem i pobiera emeryturę w kwocie 540,44 zł, małżonkowie S. nie mają nikogo na utrzymaniu. Organ przyjął, iż wobec wnioskodawczyni i jej męża nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust.2 u.s.u.s. Brak jest również podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141 poz. 1365 dalej rozporządzenie), gdyż zebrany materiał dowodowy nie wykazał jednoznacznie, iż opłacenie należności pozbawiłoby rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Aktualnie istnieje możliwość spłaty zadłużenia w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego lub w formie ratalnej po złożeniu odpowiedniego wniosku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu wniosku G. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 83 ust.4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 9, poz. 26 ze zm. dalej k.p.a.) odmówił umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji podano "Zakład Ubezpieczeń Społecznych po otrzymaniu nowych dowodów w sprawie dokonał ponownej analizy dokumentów i ustalił, że pomimo okoliczności i zdarzeń, które miały wpływ na obecną sytuację brak jest podstaw prawnych pozwalających na umorzenie należności-. Stwierdzono również, iż wnioskodawczyni posiadała nadpłatę składek za okres czerwiec 1999 - sierpień 1999 r., gdy prowadziła własną działalność gospodarczą, która powstała w związku z wypłaceniem zasiłku chorobowego. Na wniosek G. S. w maju 2001 r. nadpłacone składki zostały zwrócone, ponieważ wnioskodawczyni nie poinformowała organu, iż dalej prowadzi działalność gospodarczą, ale w formie spółki cywilnej. Aktualnie wnioskodawczyni pobiera świadczenie emerytalne i okres wrzesień 1999 - listopad 1999 nie został zaliczony do stażu pracy jako okres składkowy. Skargę do sądu administracyjnego na powyższa decyzję złożyła G. S. zarzucając, iż decyzja została wydana na podstawie nieistniejącego przepisu prawa (art. 83 ust. 4 k.p.a.) oraz naruszenie art. 34 ust.1 u.s.u.s. i art. art. 7, 8, 9 k.p.a. poprzez nie udzielenie wnioskodawczyni rzetelnej informacji o zaległościach w składkach oraz wprowadzenie w błąd, iż nadpłacona kwota będzie zaliczona na poczet przyszłych składek i zapewniono ją, iż jej dokumenty są w porządku. Ponadto skarżąca podnosi, iż przez 6 lat nikt nie informował ją o zaległościach, w tym czasie zwrócono jej nadpłatę składek, przyznano rentę i dopiero, gdy złożyła wniosek o emeryturę rozpoczęła się lawina pism. Skarżąca przytacza także w skardze przykłady orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego zobowiązujących organy administracyjne do stania na straży praworządności, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaniedbania pracownika organu odnośnie błędnego poinformowania skarżącej nie mogą jej obciążać, suma odsetek znacznie przewyższa sumę niezapłaconych składek. Skarżąca podaje również, iż jest przewlekle chora na serce, ma chory kręgosłup i lewy staw biodrowy i na leki wydaje około 300,00 zł miesięcznie. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie zaległych składek. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 113 k.p.a. sprostował błąd pisarski w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem (legalności) zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje w sprawie umorzenia należności z tytułu należnych składek z odsetkami na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten rozpatrywany jest przez Prezesa Zakładu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako " K.p.a.") dotyczących postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I K.p.a., w tym zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a. Ma, zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Decyzje Prezesa Zakładu należy zaliczyć do decyzji, o których mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Z przepisu tego wynika zaś, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W sentencji swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie wskazał jednak art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 K.p.a., jak i również sentencja nie odpowiada dyspozycji art. 138 § 1 K.p.a. Z przepisu tego wynika, bowiem, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W związku z tym rozstrzygnięcie "postanawiam odmówić umorzenia należności" nie mieści się w wyżej wymienionych kryteriach. Jeżeli Prezes Zakładu, zamierzał utrzymać w mocy decyzję Zakładu, to powinien dać temu wyraz we właściwy sposób, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W związku z powyższym, rozstrzygnięcie podjęte przez Prezesa Zakładu nie odpowiada powołanym przepisom, a wręcz rażąco je narusza, spełniając tym samym przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności i przesłanki takiego umorzenia przewiduje § 3 rozporządzenia. Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Prezesowi ZUS po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w ramach obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 p.p.s.a.). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie, co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie może, zatem merytorycznie rozstrzygnąć w kwestii umorzenia należności, gdyż takiej możliwości nie dają mu obowiązujące przepisy p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje, zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości. Zdaniem Sądu kontrolowane postępowanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami K.p.a. w szczególności art. 107 § 3. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przedmiotowym postępowaniu mającym charakter "uznania administracyjnego" uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W kontrolowanych uzasadnieniach odnośnie sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawczyni stwierdzono: decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. -"z materiału zgromadzonego w wyniku postępowania nie wynika, aby rodzina pozostawała bez dochodu", zaskarżona decyzja - "Zakład Ubezpieczeń Społecznych po otrzymaniu nowych dowodów w sprawie dokonał ponownej analizy dokumentów i ustalił, że pomimo okoliczności i zdarzeń, które miały wpływ na obecną sytuację brak jest podstaw prawnych pozwalających na umorzenie należności". Tak ogólne i nieprecyzyjne sformułowania nie mogą być używane w uzasadnieniu. Organ administracyjny ma obowiązek jak wspomniano wyżej odnieść się do każdego z dokumentów i zarzutów przedstawionych przez stronę, czego w kontrolowanym postępowaniu nie uczyniono. Przede wszystkim należy wyjaśnić, jakie były powody kilkuletniego braku reakcji organu na niespełnienie obowiązku przez wnioskodawczynię, tym bardziej, iż dokonano zwrotu nadpłaconych składek w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, wyjaśnienie tej kwestii powinno mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie wniosku w przedmiocie odsetek. Fakt prowadzenia działalności w innej formie nie jest wyjaśnieniem tej kwestii. Nie może być takiej sytuacji, iż w przypadku "zawinionej bezczynności organu", konsekwencje mają obciążać zobowiązanego. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego w polskim systemie prawnym jest zasada oficjalności, zobowiązująca organy do stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania spraw mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a.) oraz zasada udzielania pomocy prawnej zobowiązująca organy do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu organy są zobowiązane do udzielania wyjaśnień i wskazówek. Zasady te nabierają szczególnego znaczenia w odniesieniu do decyzji organów, których adresatami są osoby w podeszłym wieku i schorowane. W przedmiotowym postępowaniu wbrew powyższym zasadom w ogóle nie odniesiono się do dowodów zgłoszonych przez skarżącą. Organ może również w przypadku wątpliwości lub w celu wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy skorzystać z możliwości przesłuchania wnioskodawczyni w charakterze strony (art. 86 K.p.a.) lub nawet przeprowadzić rozprawę administracyjną, o której mowa w przepisach działu II rozdziału 5 K.p.a. Sąd podkreśla, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły stronie postępowania wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony. Oznacza to, że skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga, bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmiennie niż Ordynacji podatkowej, nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym, co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 K.p.a., a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. W zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu wypowiada się niekiedy w imieniu Zakładu, co mogłoby wskazywać na to, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ. Taki stan rzeczy powodowałby zaś konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązany przy tym będzie do przedstawienia w decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego, a po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, zobowiązany będzie także do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających w konsekwencji zakończyć postępowanie w sprawie umorzenia należności składkowych w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Kwestia podnoszona w skardze a dotycząca błędnej podstawy prawnej, została rozstrzygnięta przez Prezesa ZUS postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1c, art. 134 § 1, art. 135, a także art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.