III SA/Wa 851/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchyla decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr[...], 2) określa, ze decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. III SA/Wa 851/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887 ze zm. dalej jako: u.s.u.s.) po rozpatrzeniu wniosku Z. S. odmówił umorzenia należności z tytułu składek: - na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres czerwiec 1999 r. - grudzień 2000 r. w kwocie 6.589,08 zł; - na ubezpieczenie zdrowotne za okres czerwiec 1999 r. - grudzień 2000 r. w kwocie 1.459,12 zł; - na Fundusz pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres czerwiec 1999 r. - grudzień 2000 r. w kwocie 494,93 zł; - z tytułu odsetek za zwłokę na dzień 21 września 2005 r. w kwocie 11.201,80 zł; - z tytułu kosztów upomnienia w kwocie 26,40 zł. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w dniu 21 września 2005 r. wpłynął wiosek Z. S. o umorzenie w/w należności z uwagi na trudną sytuację materialną. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej "O." w zakresie handlu materiałami budowlanymi w okresie 28 czerwca 1999 r. do 31 grudnia 2000 r. W dniu 16 czerwca 2005 r. poinformowano wnioskodawcę, że w wyżej wymienionym okresie miał obowiązek uiszczać składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W dniach 26 lipca 2005 r. i 31 sierpnia 2005 r. wnioskodawca złożył dokumenty rozliczeniowe, w stosunku do powyższych należności egzekucji nie prowadzono. Z. S. ma na utrzymaniu dwoje dzieci w wieku 5 i 6 lat, jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę w spółce jawnej "A." w K. jako przedstawiciel handlowy z wynagrodzeniem 1.251,45 zł brutto oraz na podstawie umowy zlecenia w Niepublicznym Zespole Placówek [...] jako dodatkowa opieka nad wychowankami Placówki Interwencyjnej z wynagrodzeniem 986,00 zł. Żona wnioskodawcy jest zatrudniona w Domu Dziecka w K. z wynagrodzeniem 2.478,29 zł brutto oraz na - etatu w Fundacji Rozwoju L.. Małżonkowie S. posiadają mieszkanie własnościowe, na które zaciągnęli kredyt w kwocie 44.140,00 zł i spłacają go w miesięcznych ratach po 306,50 zł, ponadto posiadają zadłużenie w Z. S.A. [...] w wysokości 13.724,27 zł, który spłacany jest w miesięcznych ratach po 700,00 zł. Zdaniem Zakładu przedstawiona sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy nie upoważnia do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 u.s.u.s. Sytuacja materialna wnioskodawcy i jego rodziny nie jest wyjątkowo trudna i splata zobowiązań na rzecz Zakładu nie pozbawi ich możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto w uzasadnieniu decyzji wskazano przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365 dalej: rozporządzenie). Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek w takim samym zakresie jak w decyzji z [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść przepisów regulujących kwestię umarzanie należności z tytułu składek oraz stwierdzono:: "Zobowiązany nie przedłożył jednak nowych dowodów i nie wskazał innych niż zawarte we wniosku z dnia 21 września 2005 r. okoliczności, które umożliwiłyby pozytywne rozpatrzenie sprawy". Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył Z. S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, wstrzymanie egzekucji z wynagrodzenia za pracę oraz zwolnienie od kosztów postępowania. Skarżący w skardze podniósł, iż w jego przypadku zostały spełnione warunki do umorzenia należności przewidziane w art. 28 u.s.u.s. zarzucił Zakładowi błędy w ustaleniach stanu faktycznego, żona skarżącego pracowała w Fundacji Rozwoju L. na - etatu a nie na - jak to przyjął Zakład i zatrudnienie to ustało 31 sierpnia 2005 r. spłata kredytu hipotecznego to 550 zł - 600 zł miesięcznie a nie 306,50 zł. Ponadto pominięto fakt spłaty kredytu wobec G B. w wysokości 4839,78 zł na zakup specjalistycznego urządzenia do oczyszczania powietrza i mieszkania w związku z chorobą córki, miesięczne raty z tego tytułu to 208,50 zł. Skarżący nie pracuje już w firmie "A.". Skarżący podniósł, także, że o istnieniu zobowiązań za lata 1999 i 2000 poinformowano go dopiero w czerwcu 2005 r., gdy Zakład był poinformowany o prowadzonej przeze niego działalności gospodarczej a ponadto odprowadzał składki za pracownika. W rozmowach z pracownikami Zakładu poinformowano skarżącego, że powinien się cieszyć, iż otrzymał pismo po 6 latach a nie po 9, zdaniem skarżącego stanowi to ewidentne naruszenie art. 9 k.p.a. zarzut skargi stanowi również naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, o co wnosił w piśmie do Prezesa ZUS-u po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zastosowano wobec skarżącego środki przymusu w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę w miesiącu grudniu 2005 r., co spowodowało utratę wiarygodności u pracodawcy i konieczność rozwiązania stosunku pracy. Zakład nie dał skarżącemu szansy załatwienia sprawy bez przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 17 marca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem (legalności) zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje w sprawie umorzenia należności z tytułu należnych składek z odsetkami na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten rozpatrywany jest przez Prezesa Zakładu, na podstawie przepisów k.p.a. dotyczących postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. Ma, zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Decyzje Prezesa Zakładu należy zaliczyć do decyzji, o których mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Z przepisu tego wynika zaś, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W sentencji swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jednakże sentencja orzeczenia nie odpowiada dyspozycji powołanego przepisu, z którego wynika, bowiem, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W związku z tym rozstrzygnięcie "postanawiam odmówić umorzenia należności" nie mieści się w wyżej wymienionych kryteriach. Jeżeli Prezes Zakładu, zamierzał utrzymać w mocy decyzję Zakładu, to powinien dać temu wyraz we właściwy sposób, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W związku z powyższym, rozstrzygnięcie podjęte przez Prezesa Zakładu nie odpowiada powołanym przepisom, a wręcz rażąco je narusza, spełniając tym samym przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności i przesłanki takiego umorzenia przewiduje § 3 rozporządzenia. Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Prezesowi ZUS po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w ramach obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 p.p.s.a.). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie, co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie może, zatem merytorycznie rozstrzygnąć w kwestii umorzenia należności, gdyż takiej możliwości nie dają mu obowiązujące przepisy p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje, zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości. Zdaniem Sądu kontrolowane postępowanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami k.p.a. w szczególności art. 107 § 3. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przedmiotowym postępowaniu mającym charakter "uznania administracyjnego" uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W kontrolowanych uzasadnieniach odnośnie oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy stwierdzono: decyzja z dnia [...] listopada 2005 r.,-" Zobowiązany nie przedłożył dokumentów, z których jednoznacznie wynikałoby, iż jego sytuacja jest wyjątkowo trudna i spłata zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pozbawi wyżej wymienionego i jego rodzinę zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Jednocześnie należy podkreślić, że spłata zaciągniętych kredytów nie może być powodem umarzania należności. Ponadto okres zalegania z tytułu nie opłacenia składek nie jest tak odległy a powstałe zobowiązania można spłacać w dogodnym systemie ratalnym"- i decyzja z dnia 30 grudnia 2005 r. -"Zobowiązany nie przedłożył jednak nowych dowodów i nie wskazał innych niż zawarte we wniosku z dnia 21 września 2005 r. okoliczności, które umożliwiłyby pozytywne rozpatrzenie sprawy"-. Uznanie administracyjne nie upoważnia Zakładu do dowolności, pozostawia natomiast do uznania organu podatkowego istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości lub odsetek, jak też zakres ewentualnego umorzenia. Wydanie decyzji musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Przede wszystkim należy wyjaśnić, jakie były powody kilkuletniego braku reakcji organu na niespełnienie obowiązku przez wnioskodawcę, tym bardziej, że wyjaśniał on, iż opłacał składki w KRUS w Krasnymstawie, wyjaśnienie tej kwestii powinno mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie wniosku w przedmiocie odsetek. Także przeprowadzona ocena zebranego materiału dowodowego ograniczająca się praktycznie do jednozdaniowych stwierdzeń w obydwu uzasadnieniach razi swą dowolnością oraz niedokładnością w ustaleniu stanu faktycznego, co wykazał skarżący w skardze. Nie może być takiej sytuacji, iż w przypadku "zawinionej bezczynności organu", konsekwencje mają obciążać zobowiązanego. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego w polskim systemie prawnym jest zasada oficjalności, zobowiązująca organy do stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania spraw mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.) oraz zasada udzielania pomocy prawnej zobowiązująca organy do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu organy są zobowiązane do udzielania wyjaśnień i wskazówek. Jak wspomniano wyżej rozpatrzenie i ocena zebranego materiału dowodowego była dowolna. Zakład może również w przypadku wątpliwości lub w celu wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy skorzystać z możliwości przesłuchania wnioskodawcy w charakterze strony (art. 86 K.p.a.) lub nawet przeprowadzić rozprawę administracyjną, o której mowa w przepisach działu II rozdziału 5 K.p.a. Sąd podkreśla, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły stronie postępowania wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym, który pomimo wyraźnego żądania skarżącego skierowanego na piśmie zignorował te uprawnienia strony, przy ponownym rozpoznaniu sprawy taka sytuacja jest niedopuszczalna. Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązany przy tym będzie do przedstawienia w decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego, a po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, zobowiązany będzie także do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających w konsekwencji zakończyć postępowanie w sprawie umorzenia należności składkowych w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1c, art. 134 § 1, art. 135, a także art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.