III SA/Wa 877/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA (del.) Dariusz Dudra, Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec (spr.), Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi K.G. i B.G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu w całości. III S.A./Wa 877/05 Uzasadnienie K. i B. G. pobrali świadczenia z ubezpieczenia społecznego rolników, do otrzymania których nie byli uprawnieni. Z tego tytułu ciążyło na nich zobowiązanie wobec Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zwrot nienależnie pobranych świadczeń w kwotach: 6 633,44 zł - świadczenia pobrane przez K. G. i 6 617,44 zł - świadczenia pobrane przez B.G. K. i B. G. złożyli do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wnioski u umorzenie ciążących na nich zobowiązań z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników. W uzasadnieniu tych wniosków podnosili, że stan ich zdrowia wymaga ponoszenia wydatków na leki, które przy ich niskich dochodach pochodzących z emerytur rolniczych stanowią duże obciążenie domowego budżetu. Ciążący na nich obowiązek zwrotu świadczeń stanowi dodatkowe bardzo dolegliwe obciążenie, które nie pozwala na zapewnienie im niezbędnego utrzymania. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie sytuacji materialnej K. i B. G., decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. jedn. Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.) umorzył każdemu z małżonków po 3350 zł z ciążących na nich zobowiązań wobec KRUS z tytułu obowiązku zwrotu nienależnych świadczeń. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że za uwzględnieniem wniosku K. i B.G. przemawiał poziom ich dochodów oraz wydatków związanych ze stanem zdrowia wnioskodawców. W związku tą decyzją B. G. skierowała do Prezesa KRUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydaną na podstawie art. 138 1 pkt 1 w związku z art. 127 3 k.p.a. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Prezes KRUS utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że: - przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty nie wnoszą nic nowego do sprawy i nie dają podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. - decyzja ta jest ostateczna. W uzasadnieniu tej decyzji nie zostały zawarte żadne inne stwierdzenia. Na tę decyzję K. i B. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący podnosili swoją trudna sytuację materialną i wnosili o umorzenie im pozostałej części zaległości wobec KRUS z tytuły nienależnych świadczeń. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wskazał, że poziom dochodów skarżących oraz wysokość potrąceń dokonywanych z emerytur skarżących w celu pokrycia ich zaległości wobec KRUS- po 43,38 zł miesięcznie nie uzasadniały umorzenia im całości ciążących na nich zaległości. Z tych względów organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje, Skarga jest zasadna, jednakże nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Skarżący we wniesionej do sądu skardze wnioskowali o umorzenie przez Sąd ciążących na nich zaległości z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego. W skardze skarżący zarzucali Prezesowi KRUS nieuwzględnienie przy jej wydawaniu wszystkich okoliczności faktycznych związanych z ich sytuacją materialną. Na wstępie należy podkreślić że zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej- § 1. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - § 2. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. – art. 3 § 2 § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z treści przepisów zawartych w art. 145 p.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na akt administracyjny, uchyla go w całości lub w części, gdy stwierdzi: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W sytuacjach przewidzianych w k.p.a. lub innych przepisach regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżony akt administracyjny Sąd orzeka o wydaniu aktu z naruszeniem prawa, gdy z powodu upływu czasu nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji. Z przytoczonych przepisów wynika, że Sąd oceniając zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem, w przypadku uznania skargi za zasadna nie ma uprawnień do określenia sytuacji prawnej adresata tego aktu w sposób odmienny od stanowiska organu poprzez wydanie orzeczenia reformatoryjnego jedynie w przypadku określonym w art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Sąd administracyjny co do zasady uprawniony jest do wydania orzeczenia kasacyjnego to jest orzeczenia eliminującego z obrotu prawnego zaskarżony akt, co skutkuje obowiązkiem rozpoznania sprawy przez organy od nowa i jej rozstrzygnięciem w sposób zgodny z zawartymi wyroku zaleceniami Sądu co do dalszego sposobu postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. Przywołane przepisy określają kompetencje Sądu do kontroli działań administracji według kryterium zgodności z prawem przy jednoczesnym wyłączeniu uprawnienia Sądu do wydania orzeczenia za organ w miejsce zaskarżonego aktu. Taki sposób ukształtowania kompetencji orzeczniczych sądów administracyjnych sprawia, że organy zobligowane są do przestrzegania prawa przy podejmowaniu działań w zakresie własnych kompetencji, gdyż każde jego naruszenie w stopniu o którym mowa w przepisach art. 145 § 1 pkt 1-2 p.p.s.a będzie skutkowało eliminacją wydanego przez organ aktu administracyjnego z obrotu prawnego i koniecznością powrotu do sprawy. Wydanie przez Sąd wyroku na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a mimo, że nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu, to otwiera stronie drogę do uzyskania od organu odszkodowania za szkodę wynikającą z decyzji, której niezgodność z przepisami prawa Sąd stwierdził. W wWWWWświetle przytoczonych przepisów Sąd nie mógł uwzględnić zawartego w skardze wniosku skarżących o umorzenie ciążących na nich zobowiązań w stosunku do KRUS, gdyż Sąd nie ma kompetencji do umarzania należności publicznoprawnych a jedynie jest uprawniony do kontroli zgodności z prawem aktów administracyjnych wydawanych w tym zakresie przez uprawnione organy administracji. Z treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika że Sąd nie jest związany granicami zarzutów podniesionych w danej sprawie w skardze. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy jednakże może w swoim orzeczeniu odnieść się do naruszeń prawa występujących w sprawie, której orzeczenie dotyczy nie wymienionych przez skarżącego w skardze. Z treści przepisów art. 60 i art. 134 § 2 p.p.s.a wynika, że w każdej sprawie Sąd ma obowiązek z urzędu zbadać czy zaskarżony akt nie jest dotknięty wadą nieważności, a w przypadku jej stwierdzenia Sąd ma obowiązek stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, ewentualnie stwierdzić jego wydanie z naruszeniem prawa – art. 145 § 3 p.p.s.a., nawet gdyby orzeczenie tej treści było niekorzystne dla strony skarżącej. Kierując się tym obowiązkiem w niniejszej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało tych wymogów i to w sposób rażący, gdyż na uzasadnienie to w zasadzie składało się jedno zdanie, w którym organ w sposób enigmatyczny stwierdzał, że podniesione w odwołaniu argumenty skarżących nie wnoszą do sprawy nic nowego. Drugie i zarazem ostatnie zdanie uzasadnienia wyjaśniało, że decyzja jest ostateczna. Decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem administracyjnym, mocą którego organ administrujący na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa określa prawa i obowiązki indywidualnie określonego adresata aktu w konkretnej sprawie. Z tego względu decyzja powinna zawierać elementy wymienione w przepisach art. 107 § 1 k.p.a. oraz uzasadnienie zawierające elementy wymienione w art. 107 § 3 k.p.a.(por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska Polskie prawo administracyjne pod red. J. Służewskiego, Wrzawa 1992 s.186 i nast.). Tylko wówczas można twierdzić, że sytuacja prawna adresata normy prawnej została określona prawidłową pod względem formalnym decyzją. Brak uzasadnienia decyzji administracyjnej dyskwalifikuje ją jako normę prawną, która może funkcjonować w obrocie prawnym. Brak uzasadnienia decyzji odpowiadającego podstawowym wymogom określonym w art. 107 § 3 w ocenie Sądu stanowi rażące naruszenie tego przepisu, które na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stnowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że rażące naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o ile spowodowana tym naruszeniem wada tkwi w samej decyzji i decyzja taka w sposób oczywisty nie może być uznana za indywidualną normę prawna regulującą sytuację prawną jej adresata (por. B. Adamiak. J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa komentarz 2003, Wrocław 2003 s. 798 i nast.) W rozpoznanej sprawie stwierdzona przez Sąd wada decyzji tkwi w niej samej, gdyż decyzja ta w zasadzie pozbawiona jest uzasadnienia prawnego i faktycznego, z tego względu decyzja ta mogła być oceniona wyłącznie jako ewidentne zaprzeczenie porządku prawnego obowiązującego w zakresie sposobu załatwiania spraw indywidualnych przez organy administracji. Wydanie decyzji bez uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowi rażące naruszenie określonej w art. 11 k.p.a. zasady ogólnej postępowania – zasady przekonywania. W literaturze prezentowany jest jednomyślny podgląd według, którego naruszenie zasad ogólnych stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji(por. C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa Ordynacja podatkowa, Warszawa 2000, s. 611 i nast.). Pogląd ten znalazł też aprobatę w orzecznictwie NSA(por. wyrok NSA z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95). Dodatkowo Sąd chciałby podkreślić, że w rozpoznanej sprawie organ dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał przesłanki faktyczne wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu stanowiło to naruszenie przepisów art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji. Z przytoczonych przepisów wynika, że decyzja podatkowa powinna rozstrzygać o całości sprawy. To w decyzji zgodnie z powołanymi przepisami i przepisami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. powinno znaleźć się rozstrzygnięcie sytuacji prawnej jej adresata oraz pełne uzasadnienie prawne i faktyczne tego rozstrzygnięcia W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które na podstawie art.156 § 1 pkt 2 stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 134 § 2, art. 145 § 3 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji