III SA/Wa 883/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Kamińska, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2005 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...]lipca 2004 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz skarżącego kwotę 70,80 zł ( siedemdziesiąt złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 15 lipca 2004r., uzupełnionym pismem z dnia 22 lipca 2004r. J. P. zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wniosek uzasadnił ciężką sytuacją finansową oraz brakiem pieniędzy. Powołał się na trudną sytuację osobistą, którą spowodowała choroba i śmierć ojca. Stwierdził, że jego sytuacja materialna pogorszyła się na skutek klęsk żywiołowych, które zniszczyły zbiory oraz w następstwie kradzieży i włamania. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] lipca 2004r., działając na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.r., podjął - jak to określił – "decyzję negatywną" w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 1 kwartału 1996r. do 3 kwartału 2004r. w kwocie 13.281,60zł. W jednozdaniowym uzasadnieniu stwierdził, że po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia. Strona w odwołaniu z dnia 30 lipca 2004r., adresowanym do Sądu [...] w T., powtórzyła argumenty zaprezentowane we wniosku. Pismem z dnia 14 sierpnia 2004r. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej KRUS), poinformowała J. P., że odwołanie zostało potraktowane jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie umorzenia zadłużenia na koncie ubezpieczeniowym i przekazane do Wydziału Ubezpieczeń, jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Prezes KRUS w dniu [...] września 2004r. wydał "decyzję negatywną", podtrzymując podstawę prawną zawartą w swej decyzji z dnia [...] lipca 2004r. W jednozdaniowym uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskujący nie udokumentował zdarzeń losowych czy też okoliczności zaistniałych w gospodarstwie, a mających wpływ na opłacenie składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2004r. strona wyjaśniła, że wniosek adresowany do Prezesa KRUS został potwierdzony przez sołtysa miejscowości D. Przypomniała też, że informowała w nim o kradzieżach, które miały miejsce w jej gospodarstwie i wyjaśniła, że uzyskała z policji informacje, iż na wniosek osób prywatnych nie wydaje się zaświadczeń o zdarzeniach tego typu. Skarżący potwierdził ponadto, że wniosek o umorzenie długu z tytułu nieopłaconych składek składa ze względu na bardzo trudną sytuację materialną. Prezes KRUS w odpowiedzi na złożoną skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wyjaśnił, że na okoliczność zaistnienia wymienionych we wniosku przyczyn uzasadniających umorzenie, tj. klęsk żywiołowych, kradzieży, choroby ojca, skarżący nie przedłożył dokumentacji potwierdzającej te zdarzenia. Przeprowadzona natomiast przez pracowników KRUS wizytacja gospodarstwa strony, podczas której nie zastano skarżącego "nie daje możliwości potwierdzenia sytuacji materialnej rolnika". Brak jest zatem podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. W dniu 4 lipca 2005r. J. P. złożył pismo procesowe stanowiące odpowiedź na pismo KRUS, wnosząc o uchylenie decyzji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W piśmie tym uszczegółowił informacje uzasadniające umorzenie należności. Stwierdził, że systematyczne opłacanie składek oraz zaległości wobec KRUS spowodowałoby uszczerbek w jego koniecznym utrzymaniu. Stwierdził, że w lutym 2003r. ukradziono mu krowę, a postępowanie w tej sprawie zostało umorzone z powodu nie wykrycia sprawcy. W latach 2001 – 2003 klęski żywiołowe, tj. gradobicia, huragany, opady atmosferyczne i susze doprowadziły do zniszczenia upraw i spowodowały słabe zbiory. W konsekwencji dochód z upraw nie przekraczał finansowych nakładów ponoszonych na zasianie, obrabianie ziemi, zakup paliwa i nawozów. Strona nie zgłaszała klęsk żywiołowych ze względu na sytuację majątkową, ponieważ odsetki i koszty bankowe kredytu dla rolników, pogorszyłyby tę sytuację. Podkreślił, że problemy materialne nie powstały z jego winy, nie można było ich przewidzieć ani uniknąć. Zwrócił też uwagę, że ponosił wysokie koszty leczenia ciężko chorego ojca. Sam nie korzystał natomiast ze służby zdrowia i nie był leczony szpitalnie. Do ww. pisma procesowego załączone zostały kopie pism, które miały dowodzić opisanych okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z powodu zarzutów w niej podniesionych. Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) P.p.s.a.). Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym Sąd może uwzględnić skargę nawet, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Zdaniem Sądu Prezes KRUS, podejmując, jak to określono w sentencji decyzji obu instancji, na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r., "decyzję negatywną w sprawie umorzenia", dopuścił się naruszenia zarówno przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 u.s.r. Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, to decyzje wydawane przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej, w trybie przepisu art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. w związku z 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r. są decyzjami administracyjnymi i zgodnie z art. 1 ust. 1 k.p.a., w postępowaniu poprzedzającym ich wydanie należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem Prezesa KRUS było więc zastosowanie się do przepisów k.p.a., zarówno w postępowaniu przed pierwszą, jak i drugą instancją. Stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do ww. wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego mowa jest o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów, pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W świetle wyżej wskazanych unormowań decyzje wydawane przez Prezesa KRUS należy zaliczyć do decyzji, o których mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W związku z tym odpowiedzi, jakie elementy składowe powinna zawierać decyzja wydawanej w pierwszej, jak i drugiej instancji należało poszukiwać w treści art. 107 k.p.a. Zamieszczenie w decyzjach Prezesa KRUS sformułowania "podjął decyzję negatywną", nie jest, w ocenie Sądu, prawidłowe przede wszystkim ze względu na treść art. 107 § 1 k.p.a. Organ administracyjny w pierwszej instancji, uwzględniając dyspozycję art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r., zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, może odroczyć termin płatności, rozłożyć spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie, jedynie w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, po uwzględnieniu jego możliwości płatniczych oraz stanu finansów funduszy: emerytalno-rentowego i składkowego, powinien – w sytuacji, gdy doszedł do przekonania, że nie zachodzą okoliczności pozytywne - odmówić umorzenia należności, o które ubiega się skarżący. Rozstrzygnięcie Prezesa KRUS wydane w drugiej instancji powinno natomiast odpowiadać dyspozycji art. 138 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W związku z tym rozstrzygnięcie "podjął decyzję negatywną" nie mieści się w wyżej wymienionych kryteriach. Skoro organ odwoławczy uznał, że podziela stanowisko wyrażone w decyzji wydanej w pierwszej instancji należało wydać decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie co do którego skarżący wniósł odwołanie. Wadliwość decyzji wydanej w drugiej instancji polega ponadto na tym, że brak w niej pouczenia strony o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd stwierdza ponadto, decyzje obu instancji nie zawierają, tak jak nakazuje przepis art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienia faktycznego i prawnego, a co za tym idzie, odbiegają od ww. normy prawnej. Oczywiste jest bowiem, że uzasadnienia nie może stanowić jedno zdanie, w którym organ pierwszej instancji stwierdza, że "po rozpatrzeniu wszelkich okoliczności faktycznych brak podstaw do umorzenia zadłużenia", a organ drugiej instancji wyjaśnia, że skarżący "nie udokumentował zdarzeń losowych czy też okoliczności zaistniałych w gospodarstwie a mających wpływ na opłacenie składek". Stosownie do powołanego wyżej przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienia przedmiotowych decyzji nie zawierają ani faktów, które zostały uznane za udowodnione, ani dowodów, na których organy oparły się wydając rozstrzygnięcia. Ich wskazanie ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym, a do takich należą decyzje wydane w trybie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Brak prawidłowego uzasadnienia takich decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, czy uznanie ze swobodnego nie przerodziło się w dowolne. Skoro organ może, a nie musi umorzyć należności, powinien w sposób zgodny z przesłankami wynikającymi z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. ocenić istnienie lub nieistnienie kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, o których mowa w art. 41a u.s.r. Dopiero w wyniku tak dokonanej oceny należy wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń i ująć je w prawidłowej formie wskazanej w art. 107 § 1 k.p.a. oraz w art. 138 k.p.a. Sąd stwierdza jednocześnie, że szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera ponadto zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ podatkowy pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W sprawie organy nie odniosły się także w żaden sposób do argumentacji skarżącego, mimo iż powinno to być przedmiotem analizy. Strona w złożonych wnioskach przedstawiła - w jej opinii - okoliczności uzasadniające umorzenie należności. Sugerowała wręcz, że Prezes KRUS może wystąpić do Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego kradzieże w jego gospodarstwie oraz wyjaśniła, że odmówiono wydania tego zaświadczenia. W związku z tym warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 1995r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, który obrazuje rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji tylko gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Sytuacja taka nie występuje w rozpoznawanej sprawie, co oznacza, że organy naruszyły ww. przepis, ograniczając uzasadnienie do jednego zdania. Za niewystarczające z punktu widzenia prawidłowości wskazania podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego należy uznać również wskazanie w decyzjach obu instancji jedynie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Należało bowiem powołać też przepis art. 36 u.s.r., a przy decyzji organu drugiej instancji odpowiednie unormowanie z art. 138 k.p.a. W świetle stwierdzenia organu drugiej instancji, że skarżący nie udokumentował zdarzeń losowych czy też okoliczności zaistniałych w gospodarstwie, a mających wpływ na opłacanie składek, należy stwierdzić, że to na organie, a nie na stronie ciąży obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Realizacja wynikającej z tego przepisu zasady prawdy materialnej, wymaga podjęcia przez organ działań w celu określenia faktów oraz zebrania dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Nie wykluczając, że strona ze swojej strony powinna przedstawić posiadane dokumenty potwierdzające sytuację, w jakiej się znajduje, podkreślić należy, że obowiązkiem organu jest umożliwienie przedstawienia tych dokumentów przez wezwanie do ich zaprezentowania i wezwanie do wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego. Dopiero na podstawie w ten sposób zebranego całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Jednozdaniowe uzasadnienie decyzji nie pozwala Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na stwierdzenie czy w ogóle został zebrany w spawie materiał dowodowy. Nie jest też możliwe zbadanie czy dokonana przez organ pierwszej i drugiej instancji ocena była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Sąd dodatkowo stwierdza, że Prezes KRUS w odpowiedzi na skargę próbował uzasadnić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji przytaczając podstawę prawną oraz stan faktyczny. Działanie to jednak jest spóźnione i tym samym nieprawidłowe. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji (por. wyroki z 25 maja 2001r. sygn. akt III SA 2024/00, z 13 grudnia 1995r. sygn. akt III SA 341/95, z 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00). Wywody i okoliczności, które podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu, dlatego też nie mogą być przedmiotem oceny sądu. Zdaniem składu orzekającego organy obu instancji naruszyły również dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a., który wyraża ogólną zasadę postępowania administracyjnego - czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Zgodnie z tym przepisem stronie należy umożliwić wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego oraz pouczyć o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. W aktach sprawy, a na ich podstawie Sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonych decyzji, brak oświadczenia skarżącego oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o wyżej wskazanym uprawnieniu. Analiza akt nie pozwala również na stwierdzenie, że zaszła okoliczność wymieniona w § 2 art. 10 k.p.a., czyli gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z § 3 art. 10 k.p.a. wynika natomiast, że organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 art. 10 k.p.a. Sąd stwierdza dodatkowo, że od realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną (art. 81 k.p.a.). Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do tego dowodu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r., sygn. akt II SA 1095/00, LEX nr 53441). Tym samym organ nie może uznać udowodnione okoliczności faktycznych, co do których nie umożliwił wypowiedzenia się stronie, a z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skoro organ drugiej instancji nie wypełnił dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., nieuprawnione było jego stwierdzenie, że skarżący nie udokumentował zdarzeń losowych, czy też okoliczności zaistniałych w gospodarstwie, a mających wpływ na opłacenie składek. Taki stan rzeczy został wywołany, między innymi działaniem organu, które nie umożliwił stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. O naruszeniu powyższej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, świadczy również fakt, że strona po otrzymaniu odpowiedzi na skargę, zawierającej - jak już wcześniej wskazano - szerszą argumentację organu drugiej instancji w zakresie objętym zaskarżoną decyzją, nadesłała pismo procesowe zawierającego stanowisko w sprawie wraz z plikiem dokumentów uprawdopodabniających opisane w postępowaniu administracyjnym zdarzenia. Zasadne jest zatem twierdzenie, że gdyby stronie umożliwiono czynny udział w toczącym się przed organami administracyjnymi postępowaniu, nie doszłoby do naruszenia naczelnej zasady procedury administracyjnej - pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, wynikającej z art. 8 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.