III SA/Wa 890/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2006 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. odmówił pani A.W. umorzenia należności na: ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Jednocześnie Zakład nie ustalił kwoty podlegającej umorzeniu ze względu na błędy w dokumentacji, które uniemożliwiają ustalenie faktycznej kwoty zadłużenia. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który wskazuje przesłanki, na podstawie których organ może umorzyć składki. Jednak zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zebrane w toku postępowania dokumenty, a zwłaszcza fakt, że Komornik Rewiru [...] prowadzi wobec wnioskodawczyni egzekucję z jej wynagrodzenia oraz niestwierdzenie przez organ egzekucyjny braku majątku, z którego można byłoby przeprowadzić postępowanie egzekucyjne wskazują, iż nie można umorzyć należności. W dniu 2 października 2005 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła pani A.W. Strona przywołała we wniosku treść art. 28 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r., zgodnie z którym organ może umorzyć należności z tytułu ubezpieczeń społecznych z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535 ze zm.). Taki fakt miał miejsce w jej przypadku, co potwierdza złożone przez nią postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] W. w W. Sąd Gospodarczy, Wydział [...] Gospodarczy z dnia [...] lipca 2004 r. (sygn. akt [...]), którym Sąd oddalił wniosek z przyczyn określonych w art. 13 Prawa upadłościowego i naprawczego, a więc zdaniem pani A.W. spełniony został warunek całkowitej nieściągalności. Strona wskazała także, iż fakt prowadzenia wobec niej postępowania egzekucyjnego nie świadczy o tym, że posiada majątek pozwalający jej na spłatę zadłużenia. Nadto pani A.W. podniosła, iż upadłość prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa oraz trudna sytuacja materialna w jakiej obecnie się znajduje, spowodowane zostały błędami organów administracji. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z roku 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że fakt wydania przez Sąd Rejonowy dla [...] W. w W. Sąd Gospodarczy, Wydział [...] Gospodarczy postanowienia z dnia [...] lipca 2004 r., w którym oddalono wniosek o upadłość prowadzonego przez stronę przedsiębiorstwa nie mógł mieć wpływu na decyzję o umorzeniu należności, gdyż zaległość powstała na koncie płatnika dotyczy składek zarówno jego jak i jego pracowników. Tak więc wniosek pani A.W. nie może być uwzględniony, gdyż zgodnie z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie mogą być umarzane składki pracowników płatnika. Nadto organ podkreślił, iż orzeczenie Sądu Rejonowego dla [...] W. w W. Sąd Gospodarczy, Wydział [...] Gospodarczy opierało się na stanie faktycznym z dnia [...] lipca 2004 r., natomiast w dniu wydania decyzji okazało się, iż wnioskodawczyni jest zatrudniona i pobiera wynagrodzenie. Istnieje więc możliwość spłacenia zaległych składek. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że wydana przez niego decyzja uwzględnia interes społeczny, gdyż istnieje możliwość zaspokojenia publicznego wierzyciela z wynagrodzenia za pracę pobieranego przez stronę. Organ podkreślił także, iż błędy w dokumentacji złożonej przez stronę uniemożliwiają obliczenie pełnej kwoty zaległości, a pani A.W. mimo wezwań nie uporządkowała dokumentów. Tak więc zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnioskodawczyni nie dopełniła obowiązków jakie spoczywały na niej wobec ZUS. W dniu 20 stycznia 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła pani A.W. Skarżąca zarzuciła organom obu instancji naruszenia art. 7 i 9 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Skarżąca podkreśliła, iż organ nie potrafił ustalić kwoty należności jakie podlegają umorzeniu. Nadto podkreśliła, iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] W. w W. Sąd Gospodarczy, Wydział [...] Gospodarczy z dnia [...] lipca 2004 r. w jej przypadku nastąpiła całkowita nieściągalność, czemu organy bezpodstawnie zaprzeczają. Tak więc wystąpiła w jej przypadku jedna z przesłanek z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a przepis nie wskazuje, że wszystkie przesłanki w nim wymienione muszą wystąpić łącznie. Ponadto pani A.W. podkreśliła, że jej trudna sytuacja finansowa, a w konsekwencji zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, były spowodowane błędami organów administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, że stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę stan prawny, który ma zastosowanie w chwili jej wydania. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 cyt ustawy z dnia 13 października 1998 r.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w zw. z art. 180 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie podstępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi, jednakże nie może to być rozstrzygnięcie dowolne. Kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się do zbadania, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika względnie osoby trzeciej odpowiadającej za zaległy podatek, lub ważny interes publiczny, który uzasadniałby umorzenie zaległości podatkowej lub odsetek oraz czy w ramach swego uznania organ ten nie naruszył zasady swobodnej oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2002 r., SA/Sz 949/2000, podobnie wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 października 2001 r. , sygn. akt I SA/Gd 2095/99). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i art. 7 k.p.a., który nakłada obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tej sytuacji wydane decyzje oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez kodeks postępowania administracyjnego, w tym również przepisów art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Kierując się regułami postępowania wskazanymi w tych przepisach, organ ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, co z kolei powinno mieć odzwierciedlenie w treści decyzji. Prawidłowość decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ naruszył wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej oraz opisaną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Organy obu instancji nie ustaliły bowiem kwoty należności, jakie mogą być umorzone. We wniosku z dnia 23 listopada 2004 r. skarżąca wniosła o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wymieniając kwotę 12.882,30 zł jako tę, o której umorzenie wnosi. W toku dalszego postępowania organ nie zbadał, czy ta kwota odnosi się do należności dotyczących skladek na ubezpieczenie społeczne za samą panią A.W., czy też także jej pracowników. Tymczasem zbadanie tej sprawy ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem kwota należności za pracowników nie może być zgodnie z art. 30 ustawy umorzona. Natomiast organ może umorzyć kwotę odnoszącą się do składek płaconych przez wnioskodawcę za siebie. Dopiero ustalenie tej kwoty pozwala na stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki pozwalające na jej umorzenie oraz czy interes społeczny, na który powołuje się Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zezwala na ewentualne umorzenie tej zaległości. Organ nie zbadał jednak tej sprawy, a poprzestał jedynie na ogólnym określeniu, że nie można ustalić kwoty należności i odmówił umorzenia. Organ w żaden sposób nie odniósł się także do kwoty podanej przez skarżącą we wniosku z dnia 23 listopada 2004 r. nie starając się w żaden sposób dokonać weryfikacji pod kątem, jakiej części składek ona dotyczy. W ten sposób naruszona została zasada przekonywania, bowiem strona nie wie, jakiej części składek dotyczy rozstrzygnięcie oraz w jaki sposób została dokonana weryfikacja przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kwoty przez nią podanej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.