III SA/Wa 9/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hieronim Sęk, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (sprawozdawca), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant Ewa Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2009 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości R. (dalej: "Spółka") złożyła [...] maja 2008r. (sprecyzowany [...] czerwca 2008r., uzupełniony przy piśmie z [...] lipca 2008r. o podpis drugiego członka zarządu) wniosek o wstrzymanie egzekucji z nieruchomości, prowadzonej z wniosku Burmistrza Miasta R., na podstawie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 Nr 229 poz. 1954 ze zm., dalej: "u.p.e.a."). W uzasadnieniu wyjaśniła m.in., że decyzji ostatecznej ustalającej wysokość zobowiązania nie przewidziano w Ordynacji podatkowej, jako podstawy wpisu hipoteki przymusowej zwykłej na nieruchomości, gdyż przepisy szczególne, o których mowa w art. 110 ukwh, nie przewidują takiej podstawy. Wobec istnienia przeszkody do dokonania wpisu, na mocy art. 626 9 kpc, egzekucja z nieruchomości wydanej z naruszeniem prawa decyzji podatkowej przez organ samorządowy jest bezzasadny i niezgodny z obowiązującym prawem. Dyrektor Izby Skarbowej w L. (dalej DIS) wystąpił do wierzyciela - Burmistrza Miasta R. o wyrażenia stanowiska w zakresie ww. wniosku Spółki. Burmistrza Miasta R. postanowieniem z [...] lipca 2008r. nie wyraził zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że kwotę objętą tytułami wykonawczymi określono na mocy ostatecznej i prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta R. z [...] lutego 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej "SKO") dwukrotnie orzekało w sprawie i decyzją z [...] września 2006r. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a następnie utrzymało w mocy własną decyzję, decyzją z [...] października 2006r. Wobec ponownego wniosku strony o stwierdzenie nieważności SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. Burmistrz stwierdził także, że Spółka skarży wszystko i wszystkich na każdym etapie postępowania. Utrudnia prowadzenie postępowania egzekucyjnego i działa na szkodę samorządu, który nie uzyskuje wpływów z podatku, aby realizować zamierzone cele. DIS postanowieniem z [...] sierpnia 2008r. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał m.in., że zgodnie z art. 23 § 6 i 7 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną w szczególnie uzasadnionych przypadkach mogą wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ z tym, że czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne dotyczące innych należności pieniężnych, niż pozostających we właściwości urzędu skarbowego, DIS może wstrzymać wyłącznie za zgoda wierzyciela - art. 23 § 6 i 7 p.e.a. Skoro wierzyciel nie wyraził zgody na wstrzymanie prowadzonego wobec Spółki postępowania egzekucyjnego, jego stanowisko wiązało DIS. Organ nadzoru stwierdził jednocześnie, że ww. stanowiska nie mogą zmienić dodatkowe wyjaśnienia zawarte w piśmie Spółki z [...] sierpnia 2008r., stanowiące odpowiedź na postanowienie wierzyciela. Spółka w zażaleniu wniosła o uchylenie ww. postanowienia DIS i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zawieszenie wykonalności tytułów wykonawczych wystawionych przez Urząd Miasta w R. dotyczących podatku od nieruchomości za lata 2002-2004. Zarzuciła naruszenie art. 1a ust. 1 pkt 3, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych przez ich błędne zastosowanie oraz nie respektowanie prawa zgodnie z: art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000r. Nr 100 poz. 1086, dalej "u.p.g.k."); rozporządzeniem Rady Ministrów z 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19 poz. 97 ze zm., dalej "rozporządzenie z 1956r."); rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454, dalej "rozporządzenie z 2001r.) oraz art. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie gospodarczej (Dz.U. Nr 173 poz. 1807, ze zm., dalej "u.s.g."). Wskazała, że prowadzona egzekucja z wniosku Urzędu Miasta w R. nie uwzględnia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. uchylających decyzje SKO za 2005r., 2006r. i 2007r. Potrzymała stanowisko, że Burmistrz wydał decyzję z [...] lutego 2004r. określającą wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2002 - 2004 z naruszeniem ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. Nr 8 poz. 60 ze zm., dalej: "O.p."). Przesłano ją bowiem na adres innej spółki, a ponadto jeden z członków zarządu, który odebrał decyzję nie posiadał upoważnienia do składania oświadczeń w imieniu Spółki. Działania egzekucyjne z wniosku Burmistrza są wymierzone w Spółkę i mają na celu przejęcie jej nieruchomości na podstawie niezasadnych decyzji podatkowych. Są przy tym zbyt uciążliwe i uniemożliwiają prowadzenie działalności gospodarczej. Organ podatkowy sklasyfikował wszystkie grunty, jako związane z prowadzeniem działalności gospodarczej i na tej podstawie opodatkował je najwyższą stawką podatku od nieruchomości. Wysokość podatku nie koreluje z wartością rynkową i użytkową nieruchomości. Powinna nastąpić zmiana rodzaju użytków, ale w tym zakresie organ podatkowy nie współdziała też ze Starostą w celu doprowadzenia katastru nieruchomości do stanu odpowiadającego rzeczywistości, mimo że władny jest uznać, że nieruchomość nie jest związana z prowadzeniem działalności gospodarczej ze względów technicznych i w związku z tym wyłączyć ją spod opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Od 2002r. na Spółkę nakładany jest podatek od nieruchomości w wysokości odbiegającej od rzeczywistości, a Burmistrz celowo nie wypełnia ciążących na nim obowiązków i tym samym narusza reguły postępowania administracyjnego. Minister Finansów postanowieniem z [...] października 2008r. utrzymał w mocy ww. postanowienie DIS. Wskazał, że w art. 23 § 7 u.p.e.a. zawarty jest zakaz (niedopuszczalność) wstrzymania postępowania egzekucyjnego bez zgody wierzyciela, zatem DIS wydając postanowienie zobligowany był do odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak zgody wierzyciela. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie było pozostawione uznaniu DIS, a powołane przez Spółkę okoliczności nie mogły być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Naruszenie zakazu z art. 23 § 7 p.e.a. stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na postawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a."). Jednocześnie w postępowaniu o wstrzymanie postępowanie egzekucyjnego nie mogą być podnoszone ani oceniane kwestie dotyczące doręczenia decyzji będących postawą wystawienia tytułów wykonawczych oraz działania wierzyciela dotyczące zasadności i wysokości podatku od nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Spółka wniosła o uchylenie postanowienia ww. Ministra Finansów, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji i zawieszenie wykonalności tytułów wykonawczych wystawionych przez Urząd Miasta w R. w zakresie podatku od nieruchomości za lata 2002-2004 do zakończenia postępowania prawomocnym orzeczeniem. Zdaniem Spółki w sprawie doszło do naruszenia 1) art. 1a ust. 1 pkt 3, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych przez ich błędne zastosowanie w stanie faktycznym oraz 2) nie respektowanie powołanych wyżej: art. 20 u.p.g.k., rozporządzenia 1956r., § 49 rozporządzenia z 2001r., art. 1 i 2 pkt 2 u.s.g. Spółka w uzasadnieniu podtrzymała dotychczasowe stanowisko i popierającą argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania oraz zażaleniu na postanowienie DIS. Wyjaśniła ponadto, że prowadzone postępowanie karne potwierdziło przekonanie Spółki, że członek, który odebrał decyzję, pomimo ewidentnych jej błędów oraz niezgodnym z prawem opodatkowaniu nieruchomości, działał niezgodnie z prawem, podobnie jak urzędnicy Urzędu Miasta. Strona wyjaśniła, jaki rodzaj użytków znajduje się na nieruchomości będącej w jej posiadaniu (użytki kopalne - nieużytki przeznaczone do rekultywacji, ponieważ Wojewoda zmienił obszar górniczy; grunty przemysłowe, grunty orne). Spółka oceniła także, że niezgodne z zasadą praworządności i zasadą zaufania do organów podatkowych jest działanie organów, gdyż Starosta dopuszcza grunt do rekultywacji, a innemu podmiotowi uniemożliwia się tą rekultywację. Nałożenie podatku niezgodnego z aktualnym stanem faktycznym uniemożliwia Spółce prowadzenie działalności i nie przynosi pożytków wspólnocie lokalnej. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga Spółki koncentruje się bowiem na podnoszeniu zarzutów zmierzający de facto do podważenia ostatecznej decyzji wydanej przez organ podatkowy, będący wierzycielem w niniejszej sprawie, która stanowiła podstawę wystawienia tytułów wykonawczych. Strona skarżąca pragnie więc uruchomić tryb weryfikacji decyzji ostatecznych, którego nie przewidują przepisy prawa. Jest to niedopuszczalne. Co więcej z akt sprawy wynika, że strona dwukrotnie wnosiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji pierwszoinstancyjnej, stanowiącej podstawę tytułów wykonawczych, ale SKO najpierw odmówiło stwierdzenia nieważności, a następnie odmówiono wszczęcia postępowania. Do badania zgodności z prawem ww. rozstrzygnięć podatkowych właściwy był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Sąd w tym miejscu zauważa ponadto, że z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a.") wynika, że sądy administracyjne mają obowiązek stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Granice sprawy zakreśla stosunek materialnoprawny. Niewątpliwie administracyjne postępowanie egzekucyjne nie jest tożsame z postępowaniem podatkowym. Oba postępowania unormowana są w odrębnych aktach ustawowych, żądzą się też innymi regułami. Wprawdzie, gdyby nie postępowanie podatkowe i wydawane w nim decyzje, mogące stanowić podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych, postępowanie egzekucyjne nie mogłoby się toczyć, niemniej jednak postępowanie egzekucyjne nie stanowi kontynuacji, czy też przedłużenia postępowania podatkowego. Jest odrębnym postępowaniem. Tym samym w ramach kontroli legalności czynności podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym przez organy egzekucyjne, w tym organy nadzoru, które rozpatrywały sprawę wstrzymania postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej Spółki, Sąd administracyjny nie ma kognicji do badania legalności aktów wydanych w odrębnym postępowaniu podatkowym (decyzji ostatecznych), które jakkolwiek przyczyniły się do wszczęcia egzekucji, ale w sensie materialnym nie mogły być uznane za wydane w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 P.p.s.a.). Sąd zauważa ponadto, że w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, a w szczególności, gdy egzekucję prowadzi się na wniosek wierzyciela, zasadą wynikającą z art. 29 § 1 u.p.e.a. jest, że organy egzekucyjne nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie są one bowiem właściwe do merytorycznego rozstrzygania sprawy podatkowej, należącej do kompetencji organów podatkowych. Również organ egzekucyjny nadzorczy, który rozpatruje wniosek strony o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, nie ma uprawnienia do oceny zasadności przesłanek, które zdaniem strony, uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, która stanowiła podstawę do wydania tytułów wykonawczych. Podjęcie działań zmierzających do weryfikacji decyzji podatkowej przez organ egzekucyjny, działający w trybie art. 23 § 6 i 7 u.p.e.a., oznaczałoby wkroczenie w kompetencje organów podatkowych, na co nie pozwala żaden z przepisów prawa, byłoby też równoznaczne z naruszeniem art. 6 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Powyższe przemawia za uznaniem że niezasadne jest uwzględnienie skargi z powodów w niej wskazanych. Sąd uznaje ponadto, że zarzuty podniesione przez stronę w skardze: 1) naruszenie art. 1a ust. 1 pkt 3, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych przez ich błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy oraz 2) nie respektowanie art. 20 u.p.g.k., rozporządzenia 1956r., § 49 rozporządzenia z 2001r., art. 1 i 2 pkt 2 u.s.g., nie mogły przyczynić się do uwzględnienia skargi Spółki. Żaden z tych przepisów nie był i nie mógł być podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów, jak również poprzedzającego do postawienia Dyrektora Izby Skarbowej o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Spółki w związku z ostateczną decyzją organu podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości. Organy egzekucyjne w swych rozstrzygnięciach w sposób prawidłowy odwołały się ponadto do dyspozycji art. 23 § 1, 6 i 7 u.p.e.a. Wskazały, jakie przesłanki umożliwiają wstrzymanie egzekucji i kiedy organ nadzoru może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne dotyczące innych należności pieniężnych niż pozostające we właściwości urzędów skarbowych. Sąd zwraca uwagę, że rację mają nadzorcze organy egzekucyjne obu instancji, twierdząc że brak zgody wierzyciela - w rozpoznawanej sprawie Burmistrza Miasta - uniemożliwia organom nadzoru, które działają w trybie art. 23 § 6 i 7 u.p.e.a., wydanie rozstrzygnięcia, o które wnioskowała strona skarżąca - wstrzymania prowadzonej egzekucji. Organ nadzoru nie jest dysponentem należności pieniężnych, w związku z którymi prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Nie może też badać, o czym mowa wyżej, zasadności i wymagalności obowiązków objętych tytułami wykonawczymi, stosownie do treści art. 29 § 1 u.p.e.a. Sąd mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że zasadne było oddalenie skargi na mocy art. 151 P.p.s.a.