III SA/Wa 903/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Nasierowska, sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.), asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Karolina Zawadzka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Zakładów Naprawczych Taboru Kolejowego "[...]" S.A. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego dotyczącego należnych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] umarzającą postępowanie restrukturyzacyjne, którego stroną były Zakłady Naprawcze Taboru Kolejowego "[...]" S.A. Zaskarżona decyzja wydana została w sprawie postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287) – dalej powoływanej jako ustawa restrukturyzacyjna. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie nie było podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu decyzji Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał, iż restrukturyzacja zaległości wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z tytułu należnych wpłat stanowi pomoc publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 141, poz. 1177 z późn. zm) – dalej powoływanej jako ustawa "pomocowa" i udzielana powinna być zgodnie z warunkami i zasadami tej ustawy. Z kolei, zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy restrukturyzacyjnej, przed wydaniem decyzji o zakończeniu restrukturyzacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1, organ restrukturyzacyjny zobowiązany jest przekazać projekt tej decyzji Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w celu wydania opinii. W ocenie organu II instancji, z uwagi na fakt, iż w dniu [...] lutego 2001 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wskazał, iż projektowana pomoc jest niezgodna z ustawą o pomocy publicznej, organ I instancji był obowiązany do umorzenia postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. W skardze z dnia [...] maja 2004 r. Zakłady Naprawcze Taboru Kolejowego "[...]" S.A. zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. l pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy restrukturyzacyjnej oraz art. 120 i art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, póz. 926 ze zm.) dalej powoływanej jako O.p. Zdaniem skarżącej spółki, zaskarżona decyzja narusza także art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi, iż fakt niespełnienia przesłanek wymienionych w art. 15 ustawy "pomocowej", nie jest podstawą umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego. Skarżąca wskazuje, iż ustawa nie przewiduje takiej przesłanki umorzenia a ponadto wymóg spełnienia warunków określonych w powołanej ustawie dotyczy przedsiębiorcy, który ubiega się o pomoc publiczną. Z kolei, w przedmiotowej sprawie proces udzielenia pomocy został już rozpoczęty w momencie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., w związku z czym, od tej chwili spółka przestała być podmiotem ubiegającym się o pomoc publiczną. Ponadto, w ocenie skarżącej, nie istnieje przesłanka prawna, na podstawie której postępowanie restrukturyzacyjne mogłoby zostać umorzone na skutek poprawy sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Strona skarżąca podniosła również, że brak jest przepisu prawnego, który stanowiłby o wiążącym charakterze opinii wydanej przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Dlatego też, za nieuzasadnione należy uznać oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o treść przedmiotowej opinii. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej, w związku z tym zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych umarzającą postępowanie restrukturyzacyjne dotyczące należności ustalonych decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r. w kwocie [...] wraz z odsetkami nie narusza prawa materialnego w stopniu obligującym Sąd do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak również przepisów postępowania podatkowego, które posłużyły do umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego. Sąd w niniejszej sprawie podzielił stanowisko Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej zawarte w zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o przepisy ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców oraz Ordynacji podatkowej. Przede wszystkim zauważyć należy, iż w myśl art. 1 ust. 2 ustawy restrukturyzacyjnej, restrukturyzacją są objęci przedsiębiorcy, o których mowa w przepisach o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, w szczególności którzy tracą zdolność do konkurowania na rynku, wyrażającą się zwłaszcza w znacznym stopniu: zmniejszeniem obrotów, nadmierną zdolnością produkcyjną, wzrostem zapasów, spadkiem zyskowności lub ponoszeniem strat, jak również wzrostem zadłużenia i brakiem możliwości uzyskania bankowych kredytów, poręczeń lub gwarancji. Analiza tego przepisu wskazuje, że ustawa stwarzająca możliwość zmniejszenia długów publicznoprawnych dotyczy wyłącznie przedsiębiorców, do których znajduje zastosowanie ustawa "pomocowa". Wobec powyższego przyjąć należy, iż udzielenie pomocy innym przedsiębiorcom tzn. tym, którzy nie są objęci ustawą "pomocową" jest niedopuszczalne. W przypadku, gdy dany przedsiębiorca nie spełnia kryteriów określonych w ustawie "pomocowej", wtedy postępowanie restrukturyzacyjne podlega umorzeniu. Wynika to nie tylko z celu ustawy restrukturyzacyjnej, nakreślonego w art. 1 ust. 2 tej ustawy, ale z jej art. 18 ust. 7. Powołana norma prawna stanowi, że jeżeli z analizy danych wymienionych w ust. 1 wynika, że zamierzone działania przedsiębiorcy nie rokują powodzenia w przeciwdziałaniu zjawiskom, o których mowa w art. 1 ust. 2, organ restrukturyzacyjny wydaje decyzję o umorzeniu wszczętego postępowania restrukturyzacyjnego. Przepis ten stanowi podstawę prawną do umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego w sytuacji, gdy z dołączonych do wniosku informacji, między innymi w zakresie bieżącej kondycji finansowej (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy restrukturyzacyjnej) wynika, że zamierzone działania przedsiębiorcy nie rokują powodzenia w przeciwdziałaniu zjawiskom, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy restrukturyzacyjnej. Z tego unormowania prawnego wywieść także należy, iż skoro postępowanie podlega umorzeniu ze względu na brak skutecznego sposobu przeciwdziałania zjawiskom określonym w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy, to tym bardziej postępowanie winno ulec umorzeniu, gdy przedsiębiorca nie jest zagrożony zjawiskami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy restrukturyzacyjnej, inaczej mówiąc nie spełnia warunków nakreślonych ustawą "pomocową". Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż restrukturyzacja należności publicznoprawnych dotyczy wyłącznie przedsiębiorców potrzebujących takiej pomocy, ale na zasadach ustalonych w przepisach ustawy "pomocowej". Umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego z powyżej zaprezentowanych powodów może nastąpić nie tylko przed wydaniem decyzji o warunkach restrukturyzacji (art. 18 ust.1 ustawy restrukturyzacyjnej), ale również po jej wydaniu, w przypadku gdy organ przyznający pomoc na późniejszym etapie tego postępowania dojdzie do przekonania, iż przedsiębiorca nie spełnia warunków ustawy "pomocowej". Potwierdzeniem postawionej tezy jest treść art. 21 ust. 5 ustawy restrukturyzacyjnej. Powołany przepis stanowi, że w przypadku umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego z przyczyn określonych w art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 oraz w art. 18 ust. 7, opłatę restrukturyzacyjną wpłaconą przez przedsiębiorcę zalicza się, w dniu wydania decyzji o zakończeniu restrukturyzacji, o której mowa w ust. 1 pkt 2, na poczet zaległości wraz z odsetkami za zwłokę. Opłatę rozlicza się na należności z poszczególnych tytułów proporcjonalnie do udziału tych należności w kwocie będącej podstawą określenia opłaty restrukturyzacyjnej. Z zaprezentowanego unormowania wynika, że w sytuacji umorzenia postępowania na podstawie przesłanek zawartych w art. 18 ust. 7 omawianej ustawy, opłatę restrukturyzacyjną wpłaconą przez przedsiębiorcę zalicza się w dniu wydania decyzji o zakończeniu restrukturyzacji (umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego) na poczet zaległości wraz z odsetkami. Wiadomym jest, że opłatę restrukturyzacyjną ustala się w decyzji o warunkach restrukturyzacji (art. 18 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Przedstawione unormowania świadczą jednoznacznie o tym, iż możliwe jest umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego w oparciu o art. 18 ust. 7 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej ustawy po wydaniu decyzji o warunkach restrukturyzacji. Mając na uwadze powyższą analizę przepisów ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców skonstatować należy, iż nie zasadne są zarzuty strony skarżącej odnoszące się do sposobu rozstrzygnięcia dokonanego przez organy wydające w niniejszej sprawie decyzje administracyjne. Natomiast, jeśli chodzi o zarzuty związane z charakterem opinii, o której mowa w art. 21 ust. 2 ustawy restrukturyzacyjnej, to powiedzieć trzeba, że zgodnie z przepisami tej ustawy, na końcowym etapie procedury oddłużeniowej niezbędne jest uzyskanie opinii, co do zgodności udzielanej pomocy z przepisami ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Przepis ten stanowi, że przed wydaniem decyzji o zakończeniu restrukturyzacji organ restrukturyzacyjny przekazuje projekt tej decyzji Prezesowi Urzędu Ochrony i Konsumentów w celu wydania opinii – zgodnie z przepisami o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Opinia wydawana jest w terminie 14 dni od dnia otrzymania projektu decyzji. Termin ten nie może być przedłużony. Z ustawy "pomocowej", a konkretnie z jej art. 25 ust. 1 wynika, iż przedmiotowa opinia stanowi podstawę udzielenia pomocy. Treść tego przepisu jest następująca: organ udzielający pomocy występuje do organu nadzorującego z wnioskiem o wydanie opinii o projekcie decyzji albo umowy, która będzie stanowić podstawę udzielenia pomocy indywidualnej. Natomiast ust. 2 stanowi, że w przypadku istotnej zmiany umowy albo decyzji będącej podstawą udzielania pomocy indywidualnej, dotyczącej w szczególności wielkości pomocy, jej formy, przeznaczenia lub warunków jej udzielenia, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio. Zauważyć należy, iż zarówno w przypadku wydawania pierwotnej decyzji w zakresie udzielenia pomocy publicznej, jak i jej zmiany należy wystąpić do organu nadzorującego o wydanie przedmiotowej opinii. Z jednego i drugiego ustępu wynika, iż opinia stanowi podstawę przyznania wspomożenia dla przedsiębiorcy. Tak więc mając na uwadze powyższe przyjąć należy, iż na gruncie ustawy restrukturyzacyjnej, opinia Prezesa Urzędu Ochrony i Konsumentów jest podstawą udzielenia pomocy o charakterze publicznoprawnym, bowiem normodawca w art. 21 ust. 2 ustawy restrukturyzacyjnej postanowił, iż udzielenie pomocy w oparciu o akt restrukturyzacyjny z dnia 30 sierpnia 2002r. odbywa się zgodnie z przepisami ustawy "pomocowej". Zauważyć należy, iż przedmiotem opinii jest ocena sytuacji przyszłego beneficjenta pomocy, pod kątem przesłanek wynikających z tej ustawy. Jeżeli ocena będzie negatywna, to pomocy udzielić nie można, gdyż niedopuszczalne jest przyznanie wspomożenia wbrew ustawie "pomocowej". W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanej ustawy, udzielanie pomocy jest niedopuszczalne, chyba że pomoc ta jest udzielana zgodnie z warunkami określonymi w niniejszej ustawie lub w ratyfikowanych umowach międzynarodowych regulujących udzielanie pomocy, których stroną jest Rzeczpospolita Polska, w szczególności w Układzie Europejskim ustanawiającym stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony, sporządzonym w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38, z 1995 r. Nr 63, poz. 324, z 1997 r. Nr 104, poz. 662 oraz z 1999 r. Nr 30, poz. 288 i Nr 57, poz. 616). Dodać do powyższego należy, iż z art. 34 ust. 1 ustawy "pomocowej" wynika, że w przypadku, gdy decyzja, na podstawie której udzielono pomocy, jest sprzeczna z niniejszą ustawą lub ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi regulującymi udzielanie pomocy, których stroną jest Rzeczpospolita Polska, lub ma na celu ich obejście, organ nadzorujący występuje do właściwego organu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Treść tego przepisu jednoznacznie świadczy o tym, iż niedopuszczalne jest wydanie decyzji oddłużeniowej wbrew ustawie "pomocowej", gdyż decyzja ta byłaby nieważna ex tunc (od chwili jej wydania). Tylko na marginesie zauważyć trzeba, iż działanie takie byłoby niezgodne z zasadą legalizmu ustanowioną w art. 120 O.p., zakazującą wydawania decyzji wadliwych, tym bardziej decyzji dotkniętych nieważnością. Z przedstawionej analizy wynika, że przedmiotowa opinia jest swego rodzaju dodatkową podstawą prawną udzielenia pomocy i mając na uwadze treść ustawy "pomocowej", a w szczególności jej art. 8 ust. 1 i art. 34 ust. 1 przyjąć należy, iż negatywne zaopiniowanie przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów ma charakter wiążący. Tylko pozytywna dla strony opinia stwarza prawo do udzielenia pomocy publicznoprawnej, o ile oczywiście spełnione zostaną wszelkie inne wymogi przewidziane w ustawie restrukturyzacyjnej. Zasadnie – zdaniem Sądu – również uznano, iż strona skarżąca nie spełniła wymogów ustawy "pomocowej", a konkretnie wynikających z art. 15 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że pomoc horyzontalna, o której mowa w art. 14 pkt 1, może być udzielona wyłącznie przedsiębiorcy znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Za takiego przedsiębiorcę – w myśl ust. 2 tego artykułu – uznaje się przedsiębiorcę, który traci zdolność do konkurowania na rynku, co wyraża się w szczególności zmniejszeniem obrotów przedsiębiorstwa, nadmierną zdolnością produkcyjną, wzrostem zapasów, spadkiem zyskowności lub stratą, wzrostem zadłużenia lub niemożnością uzyskania bankowych kredytów, poręczeń lub gwarancji. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż przesłanki określone przez ustawodawcę w art. 15 ustawy "pomocowej" pokrywają się z tymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy restrukturyzacyjnej. Świadczy to jednoznacznie o tym, iż przedsiębiorca, o którym mowa w art. 15 ustawy "pomocowej" będący w dobrej sytuacji ekonomicznej nie może skorzystać z instytucji oddłużenia. Z akt sprawy wynika, że spółka nie spełnia przesłanek z w/w art. 15. W 2002r. zysk ze sprzedaży w spółce wyniósł [...] zł, a zysk netto [...] zł; po [...] miesiącach 2003r. zysk ze sprzedaży wyniósł [...] zł. Analiza wskaźnikowa płynności wskazuje, iż spółka nie miała problemów, jeśli chodzi o płynność finansową: wskaźnik płynności na koniec 2002r. wynosił [...], natomiast na koniec października 2003r. wynosił [...]. Współczynnik zadłużenia ogólnego na [...] grudnia 2002r. wynosił [...] (a bez uwzględnienia rezerw na zobowiązania [...]), natomiast na koniec października 2003r. wskaźnik ten wyniósł [...] (bez rezerw na zobowiązania [...]), zatem zadłużenie nie było nadmierne. Przedstawione wartości wskazują, iż nie istniało zagrożenie płynności przedsiębiorstwa. W związku z powyższym należy uznać, iż zarówno w 2002r. (rok składania wniosku o oddłużenie) jak i w 2004r. (w dacie podjętych rozstrzygnięć administracyjnych w postaci umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego) skarżąca spółka nie była w trudnej sytuacji ekonomicznej, warunkującej – w myśl art. 15 ustawy "pomocowej" – restrukturyzację długów publicznoprawnych. Reasumując przyjąć należy, iż rozstrzygnięcia organów wydających przedmiotowe decyzje nie naruszają prawa w stopniu powodującym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, a opinia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (centralnego organu administracji rządowej) ma charakter opinii wiążącej organ wydający decyzję w przedmiocie pomocy publicznoprawnej. Nie do przyjęcia – zdaniem Sądu – byłoby uznanie, iż mimo nie spełnienia warunków z art. 15 ustawy "pomocowej", tym samym również przesłanek z art. 1 ust. 2 ustawy restrukturyzacyjnej można udzielić pomocy publicznej w formie oddłużenia. Taka decyzja dotknięta byłaby nieważnością – w myśl art. 34 ust. 1 ustawy "pomocowej" - od chwili jej wydania. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski należy stwierdzić, iż brak jest przesłanek do uwzględnienia skargi i w związku z tym należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).