III SA/Wa 907/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Alojzy Skrodzki, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie może być wykonana w całości. W dniu 10 maja 2004 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwanego dalej Zakładem wpłynął wniosek Z.J. zwanego dalej Skarżącym o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na fundusz ubezpieczenia zdrowotnego, który umotywował trudną sytuacją materialną. Wyjaśnił, że otrzymuje kwotę 588,90 zł, na utrzymaniu ma zaś żonę oraz uczącego się syna. W dniu 8 czerwca 2004 r. Skarżący złożył dodatkowe informacje, z których wynika że posiada działkę o powierzchni 366m2 zabudowaną domem murowanym o wartości 88.869.000 starych złotych. Ujawnił również że nie posiada żadnych ruchomości, zobowiązań, ani wierzytelności. Osiąga dochód z tytułu renty w kwocie 589,90 zł netto miesięcznie. Na rachunku bankowym Skarżącego figuruje aktualnie debet w wysokości 300 zł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] Zakład stwierdził brak podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za wskazany w decyzji okres, powołując się na treść art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.o.s.u.s.) oraz § 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). W motywach uzasadnienia organ podał, że prowadzona wobec Skarżącego za pośrednictwem [...] Urzędu Skarbowego w B. egzekucja należności jest skuteczna. W związku z tym oraz z uwagi na czasookres i wysokość zadłużenia, posiadany majątek, a także uzyskiwany stały dochód w postaci świadczenia rentowego, oraz nie wykazanie, że zapłata zobowiązań pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla Skarżącego i jego rodziny nie zachodzą, zdaniem organu, uzasadnione przesłanki do umorzenia istniejącego zadłużenia. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia 19 sierpnia 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej czasookresu zaległości tą decyzją objętej, w pozostałym zaś zakresie utrzymał przedmiotową decyzję w mocy. Organ stwierdził, że rozpatrując w I instancji wniosek Skarżącego o umorzenie rozważono wszechstronnie materiał dowodowy zebrany w sprawie oraz podnoszone przez niego argumenty, które potwierdzają, że sytuacja rodzinna i finansowa Skarżącego jest trudna. Jednakże wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy nie przedstawił on nowych, istotnych okoliczności w sprawie. Organ podniósł, iż wysokość zadłużenia, stały dochód, prowadzone w dalszym ciągu postępowanie egzekucyjne, a także możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym stanowią negatywną przesłankę w przedmiocie umorzenia zaległości. Decyzję tę Z.J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedstawiając ponownie swoją trudną sytuację finansową. W skardze wyraził również wątpliwości co do rzeczywistego stanu swojego zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. - zważył co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności jest związane z kwalifikowanym naruszeniem prawa, na tyle poważnym, iż eliminacja z obrotu decyzji dotkniętej wadą tego typu, następuje ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia jej wydania. Naruszenie prawa wiąże się z samą decyzją, a nie z wadami postępowania administracyjnego, które są eliminowane w drodze instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Nieważność decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach ściśle określonych w przepisach, tj. w art. 156 § 1 pkt 1 – 6 oraz art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wadą w postaci naruszenia właściwości, ujętą przez ustawodawcę na pierwszym miejscu w katalogu wad kwalifikowanych, mieszczących się w art. 156 § 1 K.p.a. Usytuowanie naruszenia właściwości, na czele tego enumeratywnego katalogu, jednoznacznie wskazuje na powagę tego uchybienia. Prowadząc postępowanie administracyjne organy są zobowiązane do przestrzegania z urzędu przepisów dotyczących ich właściwości. Kwestie właściwości rzeczowej i miejscowej regulują przepisy art. 19 i nast. K.p.a., instancyjnej zaś - art. 127 K.p.a. Niezachowanie przez organ wymagań określonych tymi przepisami stanowi naruszenie przepisów o właściwości, prowadzące w konsekwencji do wady decyzji powodującej jej nieważność. Organem uprawnionym do rozstrzygania spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jego kompetencje w tym zakresie wynikają z art. 3 u.o.s.u.s., który statuuje uprawnienia poszczególnych podmiotów do wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, art. 68 tej ustawy, regulującego zakres działania Zakładu, którego pierwszoplanowym celem jest realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a także art. 66 ust. 4 u.o.s.u.s., na mocy którego Zakładowi przyznano w zakresie jego działalności środki prawne właściwe organom administracji państwowej, jak również art. 83 u.o.s.u.s., gdzie zakreślono prawo Zakładu do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw o charakterze ubezpieczeniowym. Dodać do tego należy art. 32 powołanej ustawy, w którym to normodawca nakazał stosować przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne do składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Tak jak nie ma wątpliwości co do właściwości Zakładu w pierwszej instancji, tak w zakresie rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji – zdaniem Sądu – doszło do naruszenia przepisów, regulujących kompetencje organów. Istotnym na gruncie tego problemu jest art. 83 ust. 2 u.o.s.u.s. Przepis ten stanowi, że od decyzji Zakładu w zakresie zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Z powołanego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że odwołanie w stosunku do decyzji rozstrzygających powyżej zaprezentowane kwestie przysługuje do sądu powszechnego, jakim jest sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, który proceduje w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast w myśl ust. 4 tego artykułu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Wywieść z powyższego należy, że norma zawarta w ust. 4 powołanego wyżej przepisu eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak wcale nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych. Podnieść w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 123 u.o.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc do postępowania przed Zakładem stosuje się K.p.a., w szczególności jego art. 15, który stanowi, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W związku z tym, skoro ustawodawca nie wyeliminował w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych odwołania z art. 127 K.p.a. oraz z uwagi na to, że nakazał w sprawach uregulowanych w tej ustawie stosować przepisy procedury administracyjnej, przyjąć należy, iż od decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. Wobec powyższego powiedzieć trzeba, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 127 § 1 K.p.a., który stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Konsekwentnie przyjąć dalej należy, że odwołanie przysługuje do organu administracji publicznej wyższego stopnia, co wynika z § 2 omawianego artykułu. Mając na względzie przedstawiony stan prawny zauważyć trzeba, że w myśl art. 66 ust. 2 u.o.s.u.s. nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w świetle art. 17 K.p.a. organami wyższego stopnia – uprawnionymi do rozpatrywania odwołań - w rozumieniu K.p.a., w stosunku do organów administracji publicznej (art. 66 ust. 4 u.o.s.u.s.) są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Organem nadrzędnym jest organ sprawujący nadzór nad działalnością danego organu. Wobec tego co wcześniej podniesiono stwierdzić wypada, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był Minister Polityki Społecznej. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje również, że z akt sprawy wynika, iż wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z przekroczeniem 14-dniowego terminu do jego wniesienia. Potwierdził to Zakład w piśmie z dnia 8 września 2004 r. skierowanym do Skarżącego, w którym poinformował go iż z uwagi na uchybienie terminowi do wniesienia wniosku, o którym mowa wyżej, o sposobie jego rozstrzygnięcia Skarżący zostanie powiadomiony w terminie późniejszym. W piśmie tym organ zauważył jednocześnie, że decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. Skarżący odebrał w dniu 5 sierpnia 2004 r., a zatem termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał w dniu 19 sierpnia 2004 r., co oznacza, że składając ten wniosek w dniu 23 sierpnia 2004 r. Skarżący uczynił to 4 dni po terminie. Adnotację tej treści organ odwoławczy zawarł również na stronie 2 zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji wniosek nie mógł być merytorycznie rozpoznany, ale należało na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzić uchybienie terminu do jego wniesienia. Przy czym zgodnie z art. 83b ust. 1 u.o.s.u.s., który stanowi, iż jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję, stwierdzenie o uchybieniu terminu powinno przybrać formę decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast brak możliwości wykonania unieważnionej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.