III SA/Wa 919/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), asesor WSA Janusz Walawski, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. III SA/Wa 919/06 UZASADNIENIE W dniu 19 sierpnia 2005 r. J. G. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie zadłużenia swoich należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Podała w nim, że nie ma środków pozwalających jej zapłacić należne składki, jest chora oraz wymaga kosztownego leczenia i rehabilitacji. W toku postępowania w przedmiocie tego wniosku ustalono m.in., że J. G. ma znaczne zadłużenie czynszowe w spółdzielni mieszkaniowej i u osób fizycznych. Ustalono też, że zadłużenie wobec ZUS pochodzi z okresu marzec 2000 r. - październik 2001 r. W tym okresie była już chora wskutek wypadku i nie mogła z tego względu pracować. Pomimo złożonego już w marcu 2000 r. wniosku o rentę, po odwołaniu się jej do sądów pracy i ubezpieczeń społecznych, ZUS przyznał jej rentę dopiero od października 2001 r. Ustalono ponadto, że wniosek J. G. o umorzenie składek dotyczył okresów listopad 2000 r. - październik 2001 r., a także luty - maj 2002 i sierpień 2002. Zadłużenie dotyczyło składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Łączna kwota tego zadłużenia wynosiła 11 377, 95 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. ZUS odmówił J. G. umorzenia tych należności. Organ podniósł, że w myśl art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), należności takie mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeśli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej. W myśl § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ wskazał, że zobowiązana pobiera rentę w wysokości 724, 24 zł. brutto (442, 32 netto), z czego 181, 06 zł. egzekwuje komornik sądowy. Dłużniczka jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 2, 04 ha. (1, 53 ha. przeliczeniowego). Wprawdzie - jak uznał organ - jej sytuacja jest trudna, ale mając na uwadze skuteczną egzekucję i fakt, że prowadzona egzekucja nie jest znacznym obciążeniem, a kwota stąd pochodząca jest dzielona między komornikiem, a ZUS, to umorzenie - w ocenie organu - nie byłoby zasadne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca ponowiła zarzut, że ZUS niezasadnie odmawia jej wypłaty renty za okres marzec 2000 r. - listopad 2001r. Podniosła, że jej zadłużenie powstało w tym właśnie okresie, w którym nie mogła pracować. Do wniosku tego dołączyła zaświadczenie o zadłużeniu czynszowym na kwotę 14 343, 78 zł. oraz zaświadczenie lekarskie, z którego wynika m.in., że przewlekle choruje, co uniemożliwia jej pracę zarobkową. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i powtórzył argumentację w niej zawartą. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła jej naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i rażące naruszenie jej interesu prawnego. Wniosła o uchylenie tej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Uznała, że decyzja zaskarżona nie zawiera uzasadnienia, a jest powtórzeniem decyzji poprzedniej. Organ nie podjął - w jej ocenie - żadnych starań w celu wyjaśnienia sprawy, nie wyznaczył terminu do wypowiedzenia się. Organ nie wypowiedział się też w ogóle na temat rozłożenia należności na raty. Podniosła, że znajduje się w tragicznej sytuacji życiowej i materialnej, musi opiekować się chorą matką i wnukiem, orzeczono wobec niej eksmisję z zajmowanego mieszkania. Źródłem jej utrzymania jest niewielka renta powypadkowa po wypadku drogowym z 1997 r. Ponowiła zarzut, że gdyby ZUS wypłacił jej należną rentę za okres od marca 2000 r., to jej zadłużenie w ogóle by nie powstało. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ uznał, że w sprawie nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności należności, toteż podstawą ewentualnego umorzenia może być art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ uznał, że ustawa ta nawet w razie zasadności wniosku o umorzenie należności stwarza tylko możliwość, a nie obowiązek takiego umorzenia. Organ uznał, że w sprawie nie zachodzi przypadek określony w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Sytuacja skarżącej, choć trudna, nie uniemożliwia jej spłaty zadłużenia, a spłata taka nie pozbawia jej możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Prowadzona egzekucja jest skuteczna. Organ nie zgodził się też z zarzutem naruszenia prawa procesowego. Podkreślił, że ustalił prawdę materialną, dowody ocenił zgodnie z art. 80 Kpa i zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów i doświadczeniem życiowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a w związku z jej art. 32 - także na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, mogą być umarzane wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W niniejszej sprawie skarżąca pobiera świadczenie rentowe w kwocie 724, 24 zł. brutto. Uwzględniając ustawową definicję pojęcia "całkowita nieściągalność" Sąd podzielił więc ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie zachodzi przypadek takiej nieściągalności. Stosownie jednak do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skoro wniosek skarżącej dotyczył umorzenia jej należności z tytułu zaległych składek, to organy orzekające w sprawie powinny przeanalizować wszystkie ewentualnie możliwe do zastosowania w sprawie przesłanki takiego umorzenia. Poza przywołanym art. 28 ust. 2 ustawy konieczne było ustalenie, czy skarżąca może skorzystać z możliwości zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", przy czym - co istotne - chodzi o wszystkie podstawy stwarzające skarżącej taką możliwość. Tymczasem organ wydający decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. ograniczył się do lakonicznej analizy § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Analiza ta polegała na przytoczeniu treści przepisu oraz skonstatowaniu, że świadczenie rentowe skarżącej (442, 32 zł. netto), pomniejszone o kwotę 181, 06 zł. egzekwowaną przez komornika sądowego, pozwala skarżącej na zaspokaja niezbędnych potrzeb życiowych. Organ nie zaprezentował argumentacji, która do takiego wniosku go doprowadziła, nie wyjaśnił, jak rozumie pojęcie "niezbędne potrzeby życiowe", nie odniósł tej kwoty chociażby do minimalnego wynagrodzenia bądź najniższego świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych obowiązującego w dacie wydania decyzji. W dalszej części uzasadnienia tej decyzji organ podkreślił natomiast skuteczność egzekucji. Abstrahując od merytorycznej zasadności wniosku, że pozostała skarżącej po egzekucji sądowej kwota zaspokaja jej niezbędne potrzeby życiowe podkreślenia wymaga, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w ogóle nie powinien ponownie rozważać kwestii skuteczności egzekucji, gdyż jej nieskuteczność (całkowita nieściągalność) jest samoistną i odrębną przesłanką umorzenia należności, zawartą w art. 28 ust. 2 ustawy. Skoro organ uznał, że w sprawie nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności, to powinien przeanalizować wniosek o umorzenie wyłącznie w oparciu o przepisy rozporządzenia. Rozporządzenie to w swojej treści zakłada już, że należności nie są całkowicie nieściągalne. Rozporządzenie stanowi w § 3 ust. 1, że umorzenie należności z tytułu składek jest możliwe, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Jest to wspólna przesłanka umorzenia tych należności. Rozporządzenie wymaga jej dla wszystkich trzech, podanych tytułem przykładu, przypadków uzasadniających umorzenie. Przypadki te są następujące: 1) opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) zobowiązany poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) wystąpiła przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. O ile bezsporne jest, że w sprawie nie wystąpił drugi z tych przypadków, to jednocześnie od początku postępowania skarżąca wskazywała na fakt swojej choroby (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Fakt ten poparła stosownymi zaświadczeniami lekarskimi, z których wynika, że pozostaje pod stałą opieką poradni ogólnej i specjalistycznej, wymaga przyjmowania leków i odpowiedniej diety, jest niezdolna do pracy zarobkowej i wymaga stałego leczenia. Okoliczności te potwierdziła zresztą w piśmie do Sądu z dnia 9 maja 2006 r. Zobowiązywało to organ wydający decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. co najmniej do analizy zasadności umorzenia jej zobowiązań na tej właśnie podstawie, a jeśli organ miał wątpliwości co do rzeczywistego występowania tego przypadku - do ustalenia tej okoliczności we własnym zakresie. Tymczasem decyzja ta w ogóle się do tej kwestii nie odnosi, a jeśli nawet organ ją przeanalizował, to wbrew art. 107 Kpa nie znalazło to stosownego odzwierciedlenia w uzasadnieniu. Analogiczny błąd popełnił też Prezes ZUS w decyzji zaskarżonej. Wbrew zasadzie praworządności, zasadzie prawdy materialnej i przekonywania (art. 6, 7 i 11 Kpa) Prezes ZUS powtórzył niemal in extenso decyzję z dnia 1 grudnia 2005 r. i także nie odniósł się do podnoszonej konsekwentnie okoliczności przewlekłej choroby zobowiązanej. Sąd zauważa, że nie jest jego prawem ani obowiązkiem zastępować organy orzekające w sprawie w ocenie, czy zaszły okoliczności uzasadniające umorzenie stosownych należności, zwłaszcza, że decyzje w przedmiocie ich umorzenia podejmowane są w ramach szerokiego uznania administracyjnego. Organ powinien jednak przeanalizować i ocenić wszystkie okoliczności i prawne możliwości umorzenia, które z urzędu lub na wniosek strony mogą mieć w sprawie zastosowanie. Sąd kontroluje natomiast, czy taka ocena została przeprowadzona i czy nie nosi ona znamion dowolności. Podejmowanie decyzji w ramach uznania administracyjnego nie oznacza bowiem, że decyzja organu może być zupełnie arbitralna, a organ może zignorować okoliczności podnoszone przez stronę i uznane przez nią za prawnie istotne. Na marginesie Sąd zauważa, że wbrew poglądowi wyrażonemu w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. umorzenie należności z tytułu składek nie jest w art. 28 ust. 3a ustawy uwarunkowane istnieniem "ważnego interesu osoby zobowiązanej". Omawiane przepisy w ogóle takiej kategorii prawnej nie zawierają. Sąd nie podziela natomiast zarzutu zawartego w skardze, że organy nie przeanalizowały możliwości rozłożenia zaległości skarżącej na raty. Postępowanie w tym przedmiocie jest bowiem postępowaniem odrębnym, prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy. Skarżąca ma możliwość wniesienia o układ ratalny w każdym czasie. Jej pismo z dnia 19 sierpnia 2005 r. zawiera zresztą w tym względzie stosowne żądanie, które może być potraktowane jako wniosek o taki układ. W związku z powyższym w dalszym postępowaniu organy orzekające w sprawie dokonają wyczerpującej, przekonującej analizy występowania wszystkich podnoszonych przez skarżącą przesłanek umorzenia jej zobowiązań. W razie potrzeby, mając na względzie art. 7 Kpa, podejmą samodzielną inicjatywę dla ustalenia, czy umorzenie takie jest zasadne. Ponadto, wobec podniesienia zarzutu, że skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do zebranego materiału, organy zapewnią jej taką możliwość. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżona decyzja wymagała uchylenia. Ponieważ tożsamymi, istotnymi wadami postępowania dotknięta jest także decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r., utrzymana następnie w mocy decyzją zaskarżoną, konieczne było również uchylenie tej właśnie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Odnośnie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 przywołanej ustawy.