III SA/Wa 928/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Protokolant referent stażysta Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Rady Gminy R. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwały Rady Gminy R. w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę A. Z. ("Skarżący") złożył do Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy Rzewnie nr VI/32/2015 z dnia 29 maja 2015 r. w sprawie uchwalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe. Skarżący uchwale zarzucił: - naruszenie art. 6k w zw. z art. 6j ust. 3 i 3c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej "ustawa" lub "u.u.c.p.g."), poprzez niezastosowanie tych przepisów i wydanie aktu prawa miejscowego przekraczającego delegację ustawową; - naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej "u.s.g."), poprzez przekroczenie zakresu kompetencji prawotwórczych organów samorządu terytorialnego; naruszenie art. 84 Konstytucji RP, polegające na obciążeniu Skarżącego ciężarami i świadczeniami publicznymi, które nie zostały określone w ustawie; naruszenie art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego w sposób niezgodny z obowiązującym prawem, tj. z przekroczeniem zakresu kompetencji prawotwórczych oraz upoważnienia ustawowego. Skarżący wniósł o stwierdzenie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno – wypoczynkowe oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że w uchwale Rada Gminy ustaliła ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno - wypoczynkowe jedynie przez część roku jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach na obszarze Gminy Rzewnie, wyrażonej w liczbie pojemników o pojemności 120 l., oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w uchwale Nr VI/31/2015 z dnia 29 maja 2015 r., która dla odpadów zbieranych w sposób selektywny wynosi 157, 50 zł, natomiast w sposób nieselektywny - 262, 50 zł. W ocenie Skarżącego uchwała Rady Gminy Nr VI/31/2015 z dnia 29 maja 2015 r. jest rażąco sprzeczna z prawem i w związku z tym nieważna. Uchwała została podjęta w sposób sprzeczny z art. 6j ust. 3c u.u.c.p.g., który zobowiązuje rady gmin do ustalenia dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub które są wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, ryczałtowej stawki opłaty ustalanej jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach w danej gminie wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 wspomnianej wyżej ustawy, tj. za pojemnik o określonej pojemności. Jak wynika z art. 40 ust. 1 u.s.g., rada gminy na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W ocenie Skarżącego niewątpliwie takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez Ustawodawcę w art. 6k ustawy, który stanowi, iż rada gminy, w drodze uchwały: 1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; 2) ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Zdaniem Skarżącego przedmiotowa uchwała jako wykraczająca poza materie przewidziane w art. 6k u.u.c.p.g., kształtująca w sposób sprzeczny z art. 6k i art. 6j ust. 3 i 3c u.u.c.p.g. opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowi rażące naruszenie prawa. Art. 6k u.u.c.p.g. stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji obejmujących materię uregulowaną przez Ustawodawcę (w tym wypadku w art. 6j ust. 3 i 3c u.u.c.p.g.) w inny sposób, niż wskazany w w/w przepisach przez Ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skoro zatem w zaskarżonej uchwale mogły znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 6k ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie (np. określenie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odmiennie, niż określił to Ustawodawca w art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g., czy też określenie stawki tejże opłaty z naruszeniem reguł określonych w art. 6j ust. 3c u.u.c.p.g.), przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Do skargi dołączono kopie korespondencji pomiędzy Rzecznikiem Praw Obywatelskich, a Ministrem Środowiska, w których analizowano przypadki stosowanie przez rady gmin nieuprawnionego kryterium ustalania wysokości opłaty. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rzewnie uznała ją za bezzasadną i wniosła o jej oddalenie. Rada Gminy wyjaśniła, że zastosowanie określonej stawki opłat za gospodarowanie odpadami nie było dowolne, lecz stanowiło realizację przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada Gminy podkreśliła ponadto, że istniała podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały, w tym także do wyliczenia stawki ryczałtowej zgodnie z przepisami art. 6j ust. 3b i 3c u.u.p.c.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlegają m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a.). W skardze Skarżący ocenił, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje radzie gminy kompetencji do modyfikowania sposobu obliczania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżący przywołał w tym kontekście art. 6j ust. 3 tej oraz 6j ust. 3c tej ustawy. Wskazana ocena Skarżącego jest prawidłowa, ale ponieważ w skardze nie podano, na czym polega ewentualna modyfikacja sposobu ustalenia przez Radę Gminy Rzewnie ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami w zaskarżonej uchwale, to przywołanie przez Skarżącego obydwu wyżej wymienionych przepisów pozwala przypuszczać, że Skarżący upatruje tej modyfikacji w zastosowaniu przez Radę jako miarodajnej średniej ilości odpadów wytwarzanych przez nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, zamiast ilości zadeklarowanej. Otóż już z drugiego z przywołanych przepisów ustawy (art. 6j ust. 3c ustawy) wynika, że w przypadku ustalania ryczałtowej, rocznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe tylko przez część roku, opłatę taką ustala się jako iloczyn średniej (nie zadeklarowanej!) ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach w danej gminie, wyrażonej w liczbie pojemników o określonej pojemności, oraz stawki opłaty, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy. Taki właśnie iloczyn został ustalony w zaskarżonej uchwale. Średnia ilość pojemników o przyjętej w uchwale pojemności (120 litrów), tj. 7 takich pojemników (§ 1 ust. 2 uchwały), została pomnożona przez stawkę ustaloną na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy, czyli kwotę 22, 50 zł za pojemnik odpadów odbieranych selektywnie i 37, 50 zł za pojemnik odpadów odbieranych nieselektywnie, a przyjętą w uchwale o nr VI/31/2015 z dnia 29 maja 2015 r. Otrzymany iloczyn wyniósł więc - odpowiednio - 157, 50 zł oraz 262, 50 zł za rok. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu od dnia 1 lutego 2015 r., nie pozostawia więc radom gmin wyboru co do sposobu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami pochodzącymi z tzw. domków letniskowych, lecz zobowiązuje te rady do uwzględnienia w ustalaniu jednorazowej, rocznej opłaty zryczałtowanej, danych wskazanych w art. 6j ust. 3c. Dane te dotyczą zatem liczby pojemników o określonej pojemności oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami. Jak wynika z wyjaśnień Rady zawartych w odpowiedzi na skargę, dokonana na potrzeby zaskarżonej uchwały kalkulacja kosztów związanych z gospodarowaniem odpadami pochodzącymi od domków letniskowych wyliczona została w oparciu o dane rzeczywiste wykazane w deklaracjach za rok 2014. Tak więc wówczas złożono 347 deklaracji co do odbioru odpadów segregowanych oraz 90 deklaracji na odpady niesegregowane. Zadeklarowano 3912 pojemników z odpadami segregowanymi i 180 z niesegregowanymi, co pozwoliło przyjąć, że każdy domek letniskowy lub podobna nieruchomość generuje rocznie 9, 36 pojemnika. W zaskarżonej uchwale przyjęto tę ilość jeszcze mniejszą, gdyż 7 pojemników, co nie może być uznane za godzące w interes prawny lub uprawnienie Skarżącego, który to interes lub uprawnienie wymagany jest w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dla uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy. Z odpowiedzi na skargę wynika, że podejmując uchwałę Rada kierowała się jedynie zasadą ekwiwalentności kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów oraz obsługi administracyjnej tego systemu. Są to więc te tylko kryteria, na uwzględnienie których zezwala, a nawet zobowiązuje ustawa w art. 6r ust. 2. Z tego punktu widzenia zaskarżonej uchwale nie można zarzucić naruszenia prawa. Art. 6j ust. 3c ustawy normuje w sposób szczególny ustalanie opłaty zryczałtowanej pobieranej za gospodarowanie odpadami z domków letniskowych. W efekcie, z tych względów nie można uchwale zarzucić naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie zakresu kompetencji prawotwórczych Rady Gminy, ani przepisów Konstytucji. Poczucie Skarżącego wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa wynika prawdopodobnie z odnotowania, że ustalona opłata "...nie jest powiązana zatem z faktycznie wytworzoną ilością odpadów, którą można zmierzyć na pojemniki." (vide wezwanie Skarżącego do usunięcia przez Radę naruszenia prawa). Zgodzić się należy z tą uwagą. Istotnie – takie proste i niezawodne powiązanie nie istnieje, ale wynika to z przyjętej przez samego Ustawodawcę ryczałtowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami pochodzącymi z domków letniskowych. Taka metoda opiera się więc na uśrednionych danych statystycznych, co z definicji prowadzi nieuchronnie do tego, że właściciele tych nieruchomości, które wytwarzają mniej odpadów, niż średnia statystyczna, płacą w istocie więcej, niż to wynika z ilości wytwarzanych przez nich odpadów, zaś ci, którzy wytwarzają ich więcej, niż średnia – płacą mniej, niż wskazywałaby ilość ich odpadów. Nie jest jasne, dlaczego Skarżący do skargi załączył kopie korespondencji pomiędzy Rzecznikiem Praw Obywatelskich, a Ministrem Środowiska. Z korespondencji tej wynika stanowisko tego drugiego Organu, że ryczałtowa opłata, o której mowa w art. 6j ust. 3c ustawy, często jest ustalana przez rady gmin niezgodnie z wymogami tego przepisu. Sądowi z urzędu także znane są takie przypadki, ale analiza zaskarżonej uchwały nie potwierdziła zarzutów sformułowanych wobec niej przez Skarżącego. Podstawą ustalonej opłaty były dane o rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów przez te specyficzne nieruchomości – i tylko takim kryterium kierowała się Rada przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Z tego względu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę. Zaskarżona uchwała nie narusza obowiązującego prawa.