III SA/Wa 963/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2005r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2005r., Nr sprawy [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne i z tytułu zatrudnianych pracowników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 23 września 2004r. M.B. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. o umorzenie kosztów egzekucyjnych związanych z wystawieniem tytułów wykonawczych z dnia 1 września 2004r. i prowadzoną na ich podstawie egzekucją z wynagrodzenia, o zawieszenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a także o umorzenie całości zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu zaległych składek, ewentualnie o umorzenie odsetek od należności głównej lub rozłożenie na raty należności głównej. Uzasadniając wniosek o umorzenie należności stwierdziła m.in., iż zaległość z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz wobec osób trzecich za dostarczony towar powstały w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w latach 1992 - 1998. Po zamknięciu działalności wnioskodawczyni została bez środków do życia. W latach 1999 - 2000 próbowała spłacać należności wobec ZUS, które zostały rozłożone na raty. Jednak urodzenie dziecka pogłębiło problemy finansowe, co uniemożliwiło dalszą spłatę zadłużenia. Wnioskodawczyni jest matką samotnie wychowującą 4,5 letniego syna, przewlekle chorego na zapalenie górnych dróg oddechowych. Na utrzymanie syna nie otrzymuje żadnych alimentów tylko zasiłek dla samotnych matek w wysokości 230 zł miesięcznie. Obecnie zamieszkuje wraz z osiemdziesięcioletnią babcią w komunalnym mieszkaniu, wymagającym remontu. Wynagrodzenie za pracę wnioskodawczyni po wszystkich dokonanych potrąceniach wynosi 458 zł miesięcznie. Z kwoty tej spłacana jest również pożyczka zaciągnięta u pracodawcy w wysokości 200 zł miesięcznie. Wnioskodawczyni powołując się na treść art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." stwierdziła, iż w jej sytuacji zachodzą przesłanki do umorzenia całości zadłużenia wobec ZUS. W przypadku zaś nieuznania przez organ, iż w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości w całości, wnioskodawczyni wniosła o rozłożenie na raty powstałego zadłużenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2004r., nr sprawy[...], odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne i ubezpieczenie społeczne z tytułu zatrudnianych pracowników oraz odsetek za zwłokę. Powołując się na art. 28 i art. 30 u.s.u.s. stwierdził, iż umorzeniu podlegać mogą jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Składki na ubezpieczenie społeczne za zatrudnianych pracowników nie podlegają umorzeniu. Ponadto w ocenie organu, mając na uwadze prowadzoną skutecznie egzekucję z wynagrodzenia wnioskodawczyni, w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności przewidziana w art. 28 u.s.u.s. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2004r. M.B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie całości zadłużenia z tytułu zaległych składek, a w przypadku nieuwzględnienia niniejszego wniosku o umorzenie odsetek od należności głównej oraz o rozłożenie na raty należności głównej. W uzasadnieniu podniosła, iż organ I instancji nie ustosunkował się do całości jej wniosku z dnia 23 września 2005r., rozpatrując jedynie możliwość umorzenia należności, nie badając zaś czy w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia odsetek za zwłokę czy też przesłanki do rozłożenia na raty należności głównej. Wnioskodawczyni we wniosku opisała w sposób dokładny swoją obecną sytuację materialną. Jej zdaniem w sprawie błędnie zastosowano prawo, bowiem nie uwzględniono treści art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Nie odniesiono się ponadto do treści § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003r., na którą powoływała się wnioskodawczyni. Wnioskodawczyni uważa także, iż w sprawie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 67 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) do umorzenia odsetek za zwłokę, bowiem bezsprzecznie przemawia za tym zarówno ważny interes wnioskodawczyni jak i interes społeczny. Reasumując M.B. wyjaśniła, iż nie zamierza do uniknięcia odpowiedzialności za zobowiązania wobec ZUS, tylko oczekuje pomocy w jej poniesieniu. Bez zastosowania udogodnień, o które wystąpiła, zostanie pozbawiona środków do życia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2005r., Nr sprawy[...], podtrzymał stanowisko organu I instancji. Powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz poprzednio przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie znaleziono podstaw do umorzenia przedmiotowego zadłużenia, bowiem w nie zostały ujawnione nowe fakty lub okoliczności mogące mieć wpływ na zmianę decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2005r. M.B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o obciążenie organu kosztami postępowania. Powołując się na argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2004r. stwierdziła, iż spełnia warunki do restrukturyzacji zadłużenia przez umorzenie zaległości, umorzenie odsetek, bądź rozłożenie na raty. Odzyskiwanie należności przez ZUS w obecnej formie pozbawia skarżącą środków do życia. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.p.s.a.) - zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Została ona wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania. Według postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.). Organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu, Rada Nadzorcza Zakładu. Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane zostały w art. 73 u.s.u.s., w ramach których ustawodawca przyznał mu m. in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań tylko to jedno jest realizowane przez Prezesa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach indywidualnych. Inaczej mówiąc, nie posiada on ustawowego umocowania do wydawania decyzji w żadnym innym zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie wydał on decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jako organ II instancji, o czym świadczy użyty w rozstrzygnięciu decyzji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy decyzję". Zatem decyzja ta została wydana niezgodnie z właściwością rzeczową. W myśl postanowień art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, zaś jako organ Zakładu podpisuje je Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 u.s.u.s.). Swoje uprawnienie do podpisywania decyzji może on przekazać pracownikom kierowanej jednostki organizacyjnej, co wynika z art. 268a k.p.a., znajdującego zastosowanie mocą art. 123 u.s.u.s. i art. 180 § 1 k.p.a.. W rozpatrywanej sprawie decyzję wydaną w I instancji podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w L. , zaś w jej rozstrzygnięciu został użyty zwrot "Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek", dlatego decyzję tę należy ocenić jako wydaną zgodnie z właściwością rzeczową, aczkolwiek wadliwie widnieje w lewym górnym rogu pierwszej strony decyzji zapis "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Niemniej jednak przy ocenie prawidłowości tej decyzji zdecydowało jej rozstrzygnięcie. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza również właściwość instancyjną, stanowiącą jeden z elementów właściwości rzeczowej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie został uregulowany w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Według postanowień art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak ta regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w I instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w I instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego od decyzji organu I instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu w przedmiotowych sprawach nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem od decyzji w sprawie o umorzenie należności wnosi się odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w I instancji jest wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony, rozpatrywanie zarzutów skargi jest przedwczesne. Doprowadziłoby to bowiem do przesądzenia wyniku sprawy przez Sąd zamiast organu zobowiązanego do rozpoznania odwołania, co byłoby sprzeczne z postanowieniami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl których sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola ta obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Jednocześnie Sąd podkreśla, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie należności składkowych uznano za zasadny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2), art. 152 w związku z art. 119 pkt 1) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.