III SA/Wa 969/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz, sędzia WSA Jarosław Trelka, Protokolant sekretarz sądowy Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. na rzecz T. A. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy R. (dalej jako "Wójt"), decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Skarżącemu T. A. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...], oznaczonej ewidencyjnie, jako działka [...], w wysokości 9 zł miesięcznie za osobę, za okres od 1 lipca 2013 – 30 września 2015 r. w wysokości 243 zł. Skarżący w odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji i zarzucił Wójtowi nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, wskazując jednocześnie, że "(...) podtrzymuje wszystko co dotychczas zawarł w swoich pismach i do protokołu". Nie podzielił poglądów świadków, co do zamieszkiwania posesji w R. przez jakiekolwiek osoby. W jego ocenie remont, dozorowanie, częste przebywanie nie jest równoznaczne z zamieszkiwaniem. Nadto złożył deklarację korygującą a przez błąd kierownika referatu w obrocie funkcjonowała wadliwa deklaracja. Jego zdaniem K. M. jest zameldowany ale przebywa za granicą a tak naprawdę zamieszkuje i przebywa w N. Niewytłumaczalne dla Skarżącego jest skierowanie tytułu egzekucyjnego do Urzędu skarbowego, bez podstawy prawnej i faktycznej, niewydanie decyzji (lipiec - grudzień), niedostarczanie korespondencji za zwrotnym potwierdzeniem, dawanie wiary świadkom których nie zna, uchylanie się od czynności służbowych przez kierownika i postępowania godnego urzędnika. Zarzucił popełnieni przestępstwa przez pracowników urzędu i "mataczenie", jak też "fałszowanie dowodów i faktów". Wskazał, że nie otrzymuje kierowanej do niego korespondencji, co uniemożliwia mu branie udziału w postępowaniu. Powołał się na nieporadność życiową i znaczny stopień niepełnosprawności. Poinformował, że K. M. jedynie przebywał czasowo na nieruchomości i już nie przebywa. Jego zdaniem, organy władzy publicznej nadużywają dominującej pozycji, zamiast przejawiać "służebność petentowi". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "SKO"), decyzją z [...] marca 2016 r. Nr [...] na podstawie art. 220 § 2 w związku z art. 13 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2015r., poz. 613 z późn. zm., dalej jako "O.p.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało, że kwestia wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi regulowana jest przez przepisy ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r., poz. 1399 z późn. zm. dalej jako "ustawa"). Przytoczyło treść przepisów mających zastosowanie w rozstrzygnięciu sporu, w szczególności art. 6h, art. 6c. art. 6 m art. 60, art.6o. Zdaniem SKO, skoro: 1. właścicielem nieruchomości jest Skarżący (por. wypis z ewidencji gruntów); 2. ustawa określiła obowiązek po stronie właściciela nieruchomości złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca (art. 6m ust. 1 w/w ustawy); 3. Skarżący złożył deklarację, o której mowa w art. 6m ust. 1 ustawy, w której z jednej strony wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest niezamieszkała po czym poniżej określił stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami dla jednej osoby zamieszkującej nieruchomość dokonując zarazem wyboru selektywnej zbiórki odpadów, to – deklaracja ta jest jedynym dokumentem, w którym właściciel nieruchomości wpisuje stawkę opłaty, której wysokość jest uzależniona od woli właściciela nieruchomości czy będzie segregować odpady czy też nie oraz ile osób zamieszkuje w nieruchomości w której powstają odpady komunalne. SKO wskazało, że sam fakt zamieszkiwania na danej nieruchomości powoduje obowiązek uiszczania opłaty, bez względu na to czy na nieruchomości odpady powstają i w jakiej ilości. W ocenie SKO, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dowodzi, że organ I instancji słusznie powziął wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji, czego konsekwencją było wydanie decyzji przez Wójta. W decyzji tej poddane zostały analizie przesłanki z art. 60 ustawy. Zdaniem SKO, Wójt podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej prawidłowego załatwienia. Dokładnie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonał wszechstronnej oceny okoliczności jakie zaistniały w tej sprawie, co stanowiło podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego decyzja Wójta z [...] grudnia 2015r. jest zgodna z ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i brak jest podstaw do jej uchylenia. Strona, w skardze z 8 marca 2016 r. do Sądu, w siedmiu punktach, ponowiła zarzuty wyrażone uprzednio w odwołaniu. Zdaniem Skarżącego, decyzja SKO nie uwzględnia chronologii zdarzeń, jest niezgodna z "faktami i dowodami". W szczególności, "U.G. R. w osobie kierownika referatu w trakcie trwania postepowania" podejmuje czynności w celu przeprowadzenia egzekucji. Zarzucił niedoręczanie korespondencji, naruszenie zasad rzetelności postępowania, zgodności z prawem. Organy pomijały fakt złożenia deklaracji korygującej. SKO, w odpowiedzi na skargę, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skargę należało uwzględnić. 2. Przede wszystkim należy wskazać, że na mocy art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "u.p.p.s.a.") Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stąd argumentacja zawarta w skardze jest tylko jedną z wielu zmiennych, przy pomocy których Sąd dokonuje kontroli legalności sprawy. 3. Spór w sprawie dotyczy zasadności i zgodności z prawem określenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 4. Skarżący podnosi, że organy administracji oczywiście wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy, ponieważ oparły się na nieprawdziwych zeznaniach świadków, twierdzących, wbrew rzeczywistości, że nieruchomość jest zamieszkała. Fakt prowadzenia remontu, jak też fakt zameldowania, w sytuacji, kiedy osoba zameldowana przebywa za granicą nie jest bowiem tożsamy z "zamieszkiwaniem", podobnie jak dozorowanie nie jest równoznaczne z zamieszkiwaniem. Podtrzymał zastrzeżenia zawarte w treści dotychczas składanych pism w postępowaniu administracyjnym. 5. Zdaniem SKO, z ewidencji gruntów wynika, że właścicielem gruntu jest Skarżący, zaistniały wątpliwości co do danych zawartych w złożonej deklaracji, natomiast zarzuty Skarżącego są chybione, ponieważ "organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy". 6. W ocenie Sądu sposób przeprowadzenia postępowania oraz budowa zaskarżonej decyzji nie odpowiadają standardom przewidzianym przez ustawodawcę w art. 210 § 1 pkt 6, art. 187 § 1, art. 191 O.p. w zw. z art. 120, art. 121 § 1 i art. 122 O.p. 7. Sąd zauważa, że w treści odwołania z 31 grudnia 2015 r. tylko przykładowo wynika, że Skarżący powoływał się na następujące okoliczności: a/ uchylanie się od czynności służbowych oznaczonych pracowników; b/ mataczenie pracowników organów; c/ brak przesyłki poleconej (pomimo awizowania); nieuwzględnienie treści deklaracji złożonej co do odpadów i nieczystości – bez wskazania przyczyn; d/ niewykazanie stałego przebywania (zamieszkiwania) Skarżącego na posesji; e/ nieruchomość jest do remontu, którego dokonuje systemem gospodarczym; f/ pominięcie oświadczeń Skarżącego, że dozorowanie i przeprowadzanie remontu nie jest tożsame z "zamieszkiwaniem"; g/ Skarżący nie pobierał żadnego pojemnika na odpady; h/ złożył deklarację, ponieważ został wprowadzony w błąd przez "kierownika"; i/ K. M., chociaż był zameldowany, to nie zamieszkiwał jednak na nieruchomości, ponieważ "zamieszkuje i przebywa na wsi oraz poza granicami kraju"; j/ niezrozumiałe jest skierowanie tytułu wykonawczego bez podstaw prawnych; k/ nie zna żadnego ze świadków, z których zeznań korzystały organy; l/ uchylanie się organów od czynności w celu wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu, SKO powinno (przynajmniej) do tych okoliczności odnieść się w treści zaskarżonej decyzji z [...] marca 2016 r. i wskazać, dlaczego mają (lub nie mają) znaczenia dla sposobu rozpoznania odwołania wniesionego przez Stronę, która dodatkowo powołuje się na problemy. 8. Sąd zauważa, że skutkiem wniesienia odwołania jest uprawnienie (ale też obowiązek) organu podatkowego do ponownego rozpoznania sprawy podatkowej – ale tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle przeprowadził postępowanie rozpoznawcze, tj. postępowanie wyjaśniające. Brak rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, w świetle przedstawionego powyżej rozumienia zasady dwuinstancyjności, zamyka możliwość rozpoznania sprawy podatkowej przez organ odwoławczy, ograniczając jego właściwość do kompetencji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi podatkowemu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ pierwszej instancji (Wójt) powinien uprzednio przeprowadzić postępowanie rozpoznawcze - postępowanie wyjaśniające, co oznacza, że organ ten nie może tylko zgromadzić w aktach sprawy określonej ilości dowodów, ale musi je poddać, każdy z osobna, ocenie w trybie art. 187 § 1, art. 191, art. 192 O.p. Zgodnie z art. 229 O.p. "organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję." To, czy dodatkowe postępowanie dowodowe będzie jedynie uzupełniające czy też będzie stanowić postępowanie dowodowe w znacznej części, zależy od okoliczności danej sprawy. Przesądzająca przy tym nie jest ilość dowodów, jakie mają być przeprowadzone, choć jest to również ważny element, ale zakres faktów, jakie są przedmiotem dowodzenia. Sformułowanie "w znacznej części" jest nieostre, dlatego kwestię tę należy rozważać każdorazowo na tle okoliczności konkretnego przypadku. Przy czym w orzecznictwie wskazuje się (wyrok z 8 stycznia 2016 r., II FSK 2964/13, LEX nr 2033538), że konieczność zebrania dodatkowych dowodów nie oznacza w każdym przypadku, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części. 9. Sąd wskazuje, ze co do zasady, organ odwoławczy (w niniejszej sprawie – SKO), zgodnie z zasadą dwuinstancyjności z art. 127 O.p. jest zobowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę i odnieść się do wszystkich zarzutów. W piśmiennictwie wskazuje się, że istota administracyjnego toku instancji polega na 2-krotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów postawionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (Jacek Brolik, Komentarz do art.229 ustawy - Ordynacja podatkowa, program Lex). Przyjęcie za prawdziwe powyższych uwag, zdaniem Sądu, jest równoznaczne z koniecznością stwierdzenia, że – wobec ograniczenia się przez SKO wyłącznie do przytoczenia treści decyzji przepisów, skrótowego przedstawienia historii postępowania i lakonicznego stwierdzenia, że zarzuty z odwołania "są chybione", w braku, zarazem, wyjaśnienia Stronie przyczyn uznania bezzasadności zarzutów – naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania. 10. Zdaniem Sądu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji powinno, zwłaszcza w sytuacji zgłaszania przez stronę postępowania sprecyzowanych zarzutów powinno zawierać w motywach decyzji, analizę zastrzeżeń Strony, stosownie do art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p. Brak odniesienia się przez organ podatkowy do poszczególnych zastrzeżeń strony, zasygnalizowanych w treści niniejszego uzasadnienia, jest wyrazem naruszenia gwarancji procesowych i może stanowić naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Również, tylko decyzja zawierająca uzasadnienie skomponowane według zasad określonych w art. 210 § 1 O.p. będzie realizowała zasadę zaufania do organów podatkowych, którego istotą jest, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w procesie prowadzonym rzetelnie, a organy prowadzące ten proces są wolne od jakichkolwiek wpływów. Sąd zauważa, że brak bezstronności urzędników jest jednym z zarzutów powtarzanych przez Skarżącego. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno zawierać nie tylko opis stanu faktycznego, ustalonego przez organ, ale także wskazanie, w jakim stopniu został on przyjęty przez organ i dlaczego. Uzasadnienie o treści odpowiadającej wymogom art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p. obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych zmierzających do wykazania stanu faktycznego, przyjętego przez organ do swoich rozważań, ale musi obejmować także ocenę poczynionych ustaleń z punktu widzenia przepisów regulujących postępowanie przed tym organem. Jeżeli ocena zawarta w uzasadnieniu decyzji jest niespójna, a przedstawiony stan faktyczny nieczytelny, bądź – jak w niniejszej sprawie – nie ma oceny poszczególnych argumentów Skarżącego uzasadnienie nie może spełnić wskazanych wcześniej funkcji, co również musi skutkować uchyleniem takiej decyzji. Wobec błędów w ustaleniu stanu faktycznego sprawy i budowy uzasadnienia decyzji niemożliwe było skontrolowanie sposobu zastosowania w sprawie art. 6h, art. 6c. art. 6 m art. 60, art.6o ustawy. 11. Sąd zauważa nadto, że chociaż fakt zameldowania (K. M.) stwarza domniemanie zamieszkania osoby w lokalu, co w sposób oczywisty wpływa na sferę osobistych praw właściciela lub posiadacza tego lokalu, to jednak jest to domniemanie możliwe do obalenia. W orzecznictwie sądowym wprost wskazuje się, że instytucja zameldowania ma wyłącznie charakter rejestracyjny (wyrok z 20 września 2016 r. III SA/Kr 181/16, CBOSA). Sam ustawodawca wyróżnia instytucję zameldowania i instytucję pobytu stałego (art. 24 i art. 25 z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2016 r., poz. 722). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został również pogląd o istnieniu domniemania, że osoba fizyczna ma miejsce zamieszkania w miejscowości, w której jest zameldowana na okres stały lub czasowy, przy czym domniemanie to może być obalone dowodem przeciwnym (wyrok z dnia 12 czerwca 2003 r., V SA 529/02, Lex Polonica nr 2126976). Na odrębność instytucji "miejsca zamieszkania" i "pobytu", uwypuklając jednocześnie wzajemnie, bardzo ścisłe relacje pomiędzy nimi, wskazuje również piśmiennictwo (por. Diana Trzcińska, Komentarz do art.25 ustawy o ewidencji ludności, program Lex). Sąd, uznając to stanowisko za prawdziwe wskazuje, że domniemanie to ma charakter faktyczny, wynika z obserwacji praktyki obrotu. Dlatego przyjąć też można, że może działać ono także w drugą stronę: można domniemywać, że miejscem pobytu stałego lub czasowego jest miejsce rzeczywistego zamieszkania osoby fizycznej. Okoliczności te nie zostały, pomimo podniesienia stosownych zarzutów zarówno w odwołaniu jak i w skardze – zbadane przez organ. 12. SKO prowadząc ponownie postępowanie będzie zobowiązane podjąć czynności w celu ustalenia, czy na spornej nieruchomości ktoś zamieszkiwał i wyjaśnić w treści uzasadnienia przyczyny przyjęcia określonego poglądu. Nadto, SKO będzie zobowiązane ustosunkować się w treści decyzji do zarzutów podniesionych przez Stronę, skrótowo zasygnalizowanych w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności do zarzutu zamieszkiwania K. M. w innym miejscu. Następnie SKO zobowiązane jest oznaczyć w decyzji przepisy mające zastosowanie w sprawie i wyjaśnić Skarżącemu przyczyny ich zastosowania. 13. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 200 u.p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.