III SA/Wa 98/12

Sygn. akt III SA/Wa 98/12 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grażyna Nasierowska Protokolant referent stażysta Iwona Choińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oddala skargę 1. Z akt sprawy wynikało, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej jako "SKO") zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją, działając na podstawie przepisów art. 13 § 1 pkt 3, art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) oraz art. 248 § 1, § 2 pkt 1 i § 3 w zw. art. 247 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tj. z 2005r. Dz. U. Nr 8, poz. 60 z późn. zm., dalej: jako "ustawa Ord. pod." ) uchyliło decyzję SKO z dnia [...] lipca 2010 r. oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2003 r. – w przedmiocie ustalenia K. G. ("Skarżący", "Strona") wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2003. Zgodnie ze stanem faktycznym sprawy Skarżący wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO) o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Gminy C. od roku 1999 do 2010, których nie odbierał z powodu niezgodności powierzchni gruntów. We wniosku wskazał na niezgodność powierzchni gruntów, w jego ocenie powinno być 4,63 ha natomiast w decyzji opodatkowano 4,40 ha. Zaznaczył, iż nie odbiera decyzji od 1999 r. SKO pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zwróciło się do Skarżącego o sprecyzowanie żądania. W piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. Skarżący wyjaśnił, iż decyzje co do których wnosi o stwierdzenie nieważności zostały wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. 2. SKO, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. w przedmiocie ustalenia wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2003. W uzasadnieniu Organ stwierdził, że w przypadku, gdy nastąpiło uchybienie terminu 5 lat do wniesienia żądania od dnia doręczenia decyzji (art. 249 § 1 pkt 1 ustawy Ord. pod. ), to organ powinien odmówić wszczęcia postępowania. Przy czym SKO wskazało, że nie posiada dowodu potwierdzającego datę doręczenia decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2003 r. ustalającej łączny wymiar podatku na 2003 r. Nie mniej jednak nie ulega wątpliwości, że taka decyzja został doręczona w 2003 r. a następnie zwrócona organowi z odręcznymi adnotacjami. Zatem przyjęto, że datą doręczenia był 31 grudnia 2003 r. W związku z czym termin do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności upływał w dniu 31 grudnia 2008 r. Podanie o stwierdzenie nieważności zostało wniesione natomiast w dniu 16 kwietnia 2010 r., czyli po upływie 5 letniego okresu. To, w ocenie SKO, obligowało organ do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. 3. W piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy lub przekazanie decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. SKO pismem z dnia [...] lipca 2010 r. wystąpiło na podstawie art. 155 w związku z art. 15 § 1 i art. 159 ustawy Ord. pod. do Skarżącego o jednoznaczne wskazanie czy żąda załatwienia sprawy w trybie odwoławczym, zgodnie z pouczeniem, czy też przekazania pisma wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. wyjaśnił, że decyzji wymiarowych nie odbiera od 11 lat. Wniósł o podanie, jakie dokumenty są w posiadaniu SKO i czy posiada uprawnienie do orzekania za dwie instancje. 4. SKO, potraktowało pismo z [...] lipca 2010 r. jako odwołanie i po jego rozpatrzeniu decyzją z [...] sierpnia 2010 r. utrzymało w mocy własną decyzję wydaną w I instancji podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W wyniku wniesionej przez Skarżącego skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2011 r. sygn. III SA/Wa 2409/10 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w ustalonym stanie faktycznym, Kolegium powinno rozważyć możliwość zastosowania art. 247 § 2 ustawy Ord. pod. po uprzednim zbadaniu, czy nastąpił upływ terminów odnośnie przedawnienia, pozostawiając jednak tę kwestię uznaniu organu. 5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2011r. uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2010 r. w całości i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2003 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołując się m.in. na art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.) oraz art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) wskazało, iż podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniu podatkowym, jednak dane wynikające z ewidencji gruntów mogą być zakwestionowane, a wynikające z nich domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy może być obalone. Jednakże weryfikacja tych danych nie może być przeprowadzona przez organy podatkowe. Organ stwierdził, że wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2003 r. dokonano na podstawie danych z ewidencji gruntów, które to dane nie mogą być weryfikowane przez organ podatkowy w toku postępowania podatkowego. Ponadto w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Skarżący nie przedstawił dowodów, z których wynika, że dane zawarte w ewidencji są niezgodne ze stanem rzeczywistym. SKO powołało również przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 7 ust 1 pkt 10 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 z póżn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682, z późn. zm.), uzasadniając podstawę prawną decyzji Wójta Gminy C. SKO rozpatrując wniosek Skarżącego nie dopatrzyło się naruszenia przez Wójta Gminy C. prawa w stopniu rażącym, ani też zaistnienia przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej. Dokonując oceny decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2003 r. SKO nie stwierdziło zaistnienia żadnej z przesłanek, o jakich mowa w art. 247 § 1 ustawy Ord. pod. uzasadniających stwierdzenie nieważności tej decyzji. SKO uznało, iż w rozpatrywanej sprawie przepis art. 247 § 2 ustawy Ord. pod. nie może mieć zastosowania, gdyż decyzja Wójta Gminy C. dnia [...] lutego 2003 r. - nie zawiera żadnej z wad określonych w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej i z tego względu należy odmówić stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponadto stwierdziło, iż argumenty odwołania jak też liczne pisma Skarżącego kierowane do wiadomości organu pozostają poza przedmiotem rozstrzygnięcia. 6. W skardze na powyższą decyzję SKO Skarżący powtórzył zarzuty dotyczące niezgodności powierzchni gruntów. Ponadto wyraził ogólne niezadowolenie, zarzucając organom podatkowym naruszenie prawa oraz nieuczciwe postępowanie. 7. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 8. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej w dalszej części "P.p.s.a", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Ustanowienie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wiąże się niewątpliwie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej, wyrażoną w art. 128 ustawy Ord. pod. Zgodnie z powołanym przepisem ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Ordynacji podatkowej oraz w ustawach podatkowych. Wskazana zasada pełni ważną funkcję w zakresie ochrony praw nabytych przez stronę, jak również urzeczywistnia potrzebę stabilizacji porządku prawnego, nadając decyzjom ostatecznym walor trwałości i domniemania prawidłowości. W konsekwencji wzruszenie takich decyzji nie jest poddane pełnej swobodzie, lecz ogranicza się do ściśle określonych przypadków. Wyłomem w powyższej zasadzie są właśnie tzw. tryby nadzwyczajne wzruszania decyzji ostatecznych. Stwierdzenie nieważności decyzji, możliwe jest jedynie w wypadku uznania, że decyzja zawiera jakąkolwiek z wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w art. 247 ustawy Ord. pod. Z omówionej regulacji wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową umożliwiającą usunięcie z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, dotkniętych najpoważniejszymi wadami, których katalog został ściśle określony przez ustawodawcę. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy podatkowej, lecz ustalenie czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 247 ustawy Ord. pod. Odnosząc się do podniesionych przez Skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów należy wskazać, że wśród przeważających poglądów przyjmowanych w doktrynie i w orzecznictwie wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w systemie obowiązującego prawa brak jest przepisu upoważniającego organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji (wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., sygn. akt IV SA 23-28/88, Gospodarka i Administracja Państwowa 1989, nr 6, z glosą H. Starczewskiego). Braku podstawy prawnej do wydania decyzji nie należy utożsamiać z brakiem powołania podstawy prawnej w decyzji. Pierwsza z tych przesłanek powoduje nieważność decyzji, druga jedynie przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia (naruszenie art. 210 ustawy). Z kolei rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje przy tym, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III SA 2293/03, Monitor Podatkowy 2004/11/3; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III SA 907/00, powołany w: Ordynacja podatkowa. Komentarz; S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 635). Sąd podziela również utrwalony w orzecznictwie pogląd, w myśl którego o oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową. Tak więc rażące naruszenie prawa nie zachodzi wówczas, gdy nie istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu, a rozstrzygnięciem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2475/04; LEX nr 173255). Natomiast rozbieżność orzecznictwa sądowego sama przez się nie wyklucza możliwości, iż jeden ze sprzecznych ze sobą poglądów wyrażonych w tym orzecznictwie jest na tyle wadliwy, iż jego przyjęcie przez organ podatkowy stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 247 § 1 pkt 3 ustawy. O wykluczeniu rażącego naruszenia prawa można mówić wyłącznie wówczas, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych jego interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą (wyrok WSA z 14 października 2004 r., I SA/Wr 3191/02, POP 2005, z. 1, poz. 3). Nawiązując do zarzutu dotyczącego niewłaściwego zastosowania przez organ przepisów prawa należy wskazać, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) podstawą wymiaru podatków powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Dane tam zawarte mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 § 1 ustawy Natomiast kwestionowanie danych zawartych w ewidencji odbywa się w odrębnym postępowaniu od postępowania podatkowego. Dopóki podatnik nie wystąpi do właściwego organu o zmianę zapisów w ewidencji i dopóki to nie nastąpi, dopóty nie można skutecznie zarzucić organom podatkowym a w konsekwencji i Sądowi błędnych ustaleń co do przedmiotu i podstawy opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Jeżeli istnieją rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a danymi ewidencji gruntów, to na podatniku ciąży obowiązek doprowadzenia do zgodności ze stanem faktycznym. Dla celów wymiaru podatku rolnego i leśnego, zapisy w niej zawarte mają znaczenie drugorzędne tylko w sytuacji, gdy ewidencja pewnej kategorii gruntów nie uwzględnia, a wówczas determinantem wymiaru podatku od nieruchomości jest wystąpienie zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie obowiązku podatkowego, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. W wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 842/05, niepubl., stwierdza się, że w świetle art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, organy podatkowe ustalające wysokość zobowiązań w podatku od nieruchomości nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku, niż dane wskazane w ewidencji gruntów. Bardzo zbliżony pogląd wyrażono w wyrokach: NSA z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 1332/05, niepubl. oraz WSA w Warszawie z dnia 28 października 2004 r., sygn. akt III SA 3016/03, niepubl. 9. Z załączonego do akt sprawy zawiadomienia o zmianie z dnia [...] czerwca 1998 r. wynika, że Skarżący był właścicielem użytków sklasyfikowanych jako: R IVa o powierzchni 0,38 ha, R IVb o powierzchni 1,06 ha, R V o powierzchni 0,95 ha, R VI o powierzchni 1,12 ha, R V o powierzchni 0,95 ha, R VI o powierzchni 1,12 ha, Ł V o powierzchni 0,13 ha, PS IV o powierzchni 0,9 ha, PS V o powierzchni 0,26 ha, PS VI o powierzchni 0.23 ha, PS Z VI o powierzchni 0,07 ha, LS IV o powierzchni 0,56 ha, LS V o powierzchni 1,26 ha, LS VI o powierzchni 0,02 ha, N o powierzchni 0,23 ha oraz R-B VI o powierzchni 0,11 ha. Za podstawę opodatkowania podatkiem rolnym przyjęto powierzchnię 1,2380 ha, a podatkiem leśnym powierzchnię 1,840 ha. Z opodatkowania podatkiem rolnym wyłączono zatem grunt o powierzchni 0,23, który został sklasyfikowany w ewidencji jako nieużytek. W przedmiotowym wniosku o stwierdzenie nieważności Skarżący zarzucił istnienie różnicy w wysokości 0,023 ha oraz niedokonanie przez Sąd Rejonowy w W. podziału działki. Należy jednak zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za 2003 r. dokonano na podstawie danych z ewidencji gruntów, które to dane nie mogą być weryfikowane przez organ podatkowy w toku postępowania podatkowego. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że decyzja wydana w sprawie łącznego wymiaru podatku powinna zostać wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności. 10. Z akt sprawy wynikało, iż Skarżący od kilkunastu lat nie odbiera decyzji wymiarowych wskazując na błąd dotyczący przyjętej przez organ podatkowy powierzchni gruntów. Następnie przesyła organowi otrzymane decyzje wraz z własnymi uwagi. W ocenie Sądu z analizy akt sprawy można przyjąć domniemanie, iż Skarżący otrzymał decyzję wymiarową w trybie zastępczym i był z nią zaznajomiony. 11. Sąd zgodził się z organem podatkowym, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania normy prawnej określonej w przepisie art. 247 § 2 ustawy Ord. pod. Przepis ten stanowi, iż organ podatkowy odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przewidzianych w art. 68 lub art. 70. W myśl § 3 art. 247 ustawy Ord. pod. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku wymienionym w § 2, organ podatkowy w rozstrzygnięciu stwierdza, że decyzja zawiera wady określone w § 1, oraz wskazuje okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z wykładnią przepisu art. 247 § 2 ustawy Ord. pod. przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie podatkowe wykaże, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Sąd podzielił stanowisko SKO, iż przepis ten nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż decyzja wymiarowa nie była obarczona wadą nieważności. 12. Sąd mając powyższe na względzie uznał, że zasadne jest oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a.