III SA/Wa 991/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący - asesor sądowy WSA Hieronim Sęk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2005 r., NR [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości; 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt 1 wyroku nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r., uzupełnionym w dniu [...] lipca 2004 r. i [...] sierpnia 2004 r., skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Inspektorat w Z.) T.S. (powoływana dalej jako "Skarżąca") wniosła o umorzenie zaległości w opłacaniu należności składkowych wraz z odsetkami. W pismach Skarżąca wskazała trudną sytuację finansową i rodzinną, w szczególności brak możliwości płatniczych, nieprowadzenie działalności gospodarczej i zły stan zdrowia. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., NR [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako "Zakład") odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na: ubezpieczenia społeczne za okres 03/1999-10/2000 w wysokości 3.543,84 zł, kosztów upomnienia w wysokości 8,40 zł i odsetek za zwłokę, ubezpieczenie zdrowotne za ww. okres w wysokości 778,82 zł, kosztów upomnienia jw. i odsetek za zwłokę, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 09/1999-10/2000 w wysokości 254,72 zł, kosztów upomnienia jw. i odsetek za zwłokę. Odmówił również umorzenia należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek na: ubezpieczenia społeczne za okres 03/1999-12/1999 w wysokości 5.991,79 zł i odsetek za zwłokę, ubezpieczenie zdrowotne za ww. okres w wysokości 995 zł i odsetek za zwłokę, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za ww. okres w wysokości 399,09 zł i odsetek za zwłokę. Zakład wskazał ogólnie przepisy regulujące umarzanie należności z tytułu składek, a mianowicie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie umarzania należności"). W ocenie organu wydającego decyzję w stosunku do składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą nie stwierdzono, aby ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną Skarżąca nie była w stanie opłacić należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i rodziny. Natomiast w stosunku do składek za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami podniesiono, iż w ogóle nie można zastosować rozporządzenia w sprawie umarzania należności, a nie występuje w tym przypadku "całkowita nieściągalność". Brak jest zatem podstaw do umorzenia składek w trybie powołanych wyżej przepisów. Stosownie do pouczenia zawartego w powyższej decyzji Zakładu, Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Prezes Zakładu"). We wniosku podniesiono zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, zwłaszcza w zakresie wartości majątku Skarżącej i kosztów egzekucji, a także przedawnienia składek objętych kwestionowanym rozstrzygnięciem. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., NR [...], Prezes Zakładu działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "(...) postanowił podtrzymać decyzję nr [...] z dnia [...]11.2004 r. (...)" w przedmiocie odmowy umorzenia należności. Jednocześnie w osnowie tej decyzji, w zakresie dotyczącym odmowy umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, podano inne niż w decyzji Zakładu wielkości kwotowe należności z tytułu ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego, Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Prezes Zakładu, po przytoczeniu podstaw prawnych decyzji, w bardzo lakonicznym uzasadnieniu stwierdził, że: "(...) Wobec nie przedstawienia żadnych innych okoliczności przemawiających za umorzeniem należności z tytułu składek, nie znaleziono przesłanek do zmiany decyzji (podkreśl. Sądu). Wyjaśniamy, iż kwota do umorzenia za osobę prowadzącą działalność gospodarczą uległa zmianie (podkreśl. Sądu) w związku ze złożeniem przez Panią deklaracji korygującej za miesiąc 08/2000 r. (...).". Dodano również, że "(...) składki na ubezpieczenia społeczne nie uległy przedawnieniu, gdyż podjęto czynności egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania w/w należności.", nie wskazując jednak tych czynności. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2005 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji w całości, w związku z niewykonaniem zaleceń Sądu Apelacyjnego w K.. W skardze złożonej przez pełnomocnika Skarżącej dodano z kolei zarzuty wystąpienia w sprawie przedawnienia składek oraz naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie. Prezes Zakład podniósł, że "skarga nie wnosi do sprawy żadnych momentów prawnych ani faktycznych, które uzasadniałyby zmianę decyzji". Odpowiedź na skargę zawiera również odniesienie się do stawianego w toku postępowania administracyjnego zarzutu przedawnienia składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Niemniej jednak zarzut powołany przez Skarżącą odnośnie istotnych braków w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest trafny i należało do niego również się odnieść. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu i organu odwoławczego. Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "u.p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdza, iż decyzję w drugiej instancji Prezes Zakładu wydał z naruszeniem przepisów o właściwości, które obowiązywały w dacie jej wydania. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące dla spornego okresu, przedstawiają się następująco: Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje między innymi Zakład, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. W przepisie tym jednoznacznie określono podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu. Pozycję Prezesa Zakładu określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Jak wynika z powyższego, w żadnym razie do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu. Świadczą o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w nagłówku decyzji, ale przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot "postanawiam". Sformułowanie sentencji decyzji wyraźnie różni się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku także wskazano "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych", jednakże w sentencji stwierdzono, że to "Zakład Ubezpieczeń Społecznych" odmawia umorzenia należności z tytułu składek. Poza tym uwzględnić należało i to, że w decyzji organu pierwszej instancji pouczono, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie. Taka konstatacja znajduje również potwierdzenie w odpowiedzi na skargę, której udzielono "w imieniu Prezesa Zakładu" i gdzie jako "organ" podano tego Prezesa. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład. Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a.") właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ w oparciu właśnie o przepisy k.p.a. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środku zaskarżenia. Powołano się tu na art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zgodnie zatem z treścią wskazanego przepisu, przy takim pouczeniu o środku zaskarżenia, organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie Prezes Zakładu. Jednakże, zdaniem Sądu art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania k.p.a. warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu k.p.a. są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną. O braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 127 § 3 k.p.a. świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 k.p.a. I tak, w pkt 3 sformułowano na potrzeby k.p.a. definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach k.p.a. jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Osobno natomiast zdefiniowano pojęcie "ministrów" (pkt 4). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. wskazał na decyzje "ministra", a nie np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt. 3. Zakład jako jednostka organizacyjna nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra". Zmiany art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 oraz art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzone zostały tym samym art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126; z 2001 r. Nr 81, poz. 875). Świadczy to o celowości ograniczenia zakresu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji określonej kategorii organów. Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a., to zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład. Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a. Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 u.p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności w spornym okresie decyzji wydanej przez Zakład. Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazuje jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji. W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83a ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego. Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne, skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy. W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów u.s.u.s. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W odniesieniu do przedmiotowych decyzji u.s.u.s. wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1573/01 (LEX nr 82685), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Ograny wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., określone zostały w art. 17 tego Kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zakład jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów k.p.a. nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego Kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu. Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Rzecz w tym, że w spornym okresie w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, w szczególności nie uczyniono tego w u.s.u.s. Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.) wprost postanowiono, że Zakład podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydanej w pierwszej instancji przez Zakład jest Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej - Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Sąd zwraca także uwagę na rażącą naruszenie przepisów art. 138 k.p.a., wyrażające się w sposobie sformułowania osnowy zaskarżonej decyzji. Decyzją tą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy decyzję Zakładu, podając jednocześnie - w zakresie dotyczącym odmowy umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą - zmienione wielkości kwotowe należności z tytułu ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego, Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w stosunku do wielkości podanych w osnowie decyzji Zakładu. Nie jest to przy tym "błąd", czy "oczywista omyłka", gdyż w uzasadnieniu decyzji wskazano przyczynę takiego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W takim stanie rzeczy osnowa zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczna. Nie można utrzymać w mocy decyzji organu pierwszej instancji i jednocześnie dokonać jej zmiany poprzez wskazanie innych elementów osnowy, niż zawarte w osnowie decyzji utrzymanej w mocy. Takie rozstrzygnięcie w oczywisty sposób nie odpowiada rodzajom decyzji, jakie są wydawane na podstawie art. 138 k.p.a. Zgodnie bowiem z jego brzmieniem w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) – gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się w całości z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) – gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej cenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Ze względu na zastosowanie w tym przepisie przez ustawodawcę alternatywy rozłącznej, za niedopuszczalne należy uznać jednoczesne korzystanie z dwu lub więcej podstaw prawnych do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym i w dodatku w sposób ze sobą sprzeczny. Jeśli zatem organ drugiej instancji uzna za konieczne dokonanie "częściowej zmiany" zaskarżonej decyzji, powinien skorzystać wyłącznie z formy rozstrzygnięcia przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., tzn. uchylić decyzję w określonej części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W zaskarżonej decyzji powyższe reguły nie zostały dochowane. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy można tylko takie rozstrzygnięcie (osnowę), które było zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, nie zaś rozstrzygnięcie zmienione w stosunku do pierwotnego. Naruszenie tej reguły, jako rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącej o umorzenie należności składkowych uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym, co do którego przeprowadzenia właściwym jest - zgodnie z tym co wyżej wywiedziono – Minister Polityki Społecznej. Zasady prowadzenia takiego postępowania wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu) i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącą okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienie w dopuszczalnym zakresie) i ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w decyzji - jej uzasadnieniu, a uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy. Ponadto, mając na względzie treść odpowiedzi na skargę i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, Sąd zauważa, że odpowiedź na skargę nie jest właściwym miejscem do podnoszenie argumentów przemawiające za określonym rozstrzygnięciem oraz wskazywania uzasadnienia dla zdawkowych i lakonicznych twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji. Właściwym miejscem dla tego typu rozważań, które mają jednocześnie znaczenie prawne, jest uzasadnienie decyzji. Zatem odpowiedź na skargę nie może stanowić swoistego "uzupełnienia decyzji" w zakresie jej uzasadnienia faktycznego lub prawnego. Ponadto za niedopuszczalne i sprzeczne z wyżej wskazanymi zasadami rządzącymi postępowaniem odwoławczym należy uznać zawężanie zakresu takiego postępowania, toczącego się w przedmiocie umorzenia należności, wyłącznie do stwierdzenia, czy po wydaniu decyzji w pierwszej instancji przedstawiono nowe dowody, bądź czy zaistniały nowe okoliczności. Gdyby nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wskazane wyżej wymogi, nie zachowane w postępowaniu odwoławczym, byłyby podstawą uchylenia tej decyzji. W niniejszej sprawie w postępowaniu odwoławczym należy również zwrócić uwagę i poddać ocenie podnoszony przez Skarżącą zarzut przedawnienia należności z tytułu składek, gdyż ewentualne przedawnienie w tym zakresie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia tych należności, które uległy przedawnieniu. Okoliczność przedawnienia organ uwzględnia z urzędu. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 u.p.p.s.a.