III SA/Wa 992/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędzia WSA (del.) Dariusz Dudra, Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2005 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...], Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (powoływany dalej jako "Prezes Kasy") po rozpatrzeniu wniosku Z. S. (powoływanej dalej jako "Skarżąca") na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 98, poz. 25 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.u.s.r.") nie umorzył należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od IV kwartału 1994 r. do IV kwartału 1997 r. oraz częściowo III kwartału 2003 r. w łącznej wysokości 6.020,76 zł. W bardzo lakonicznym uzasadnieniu decyzji przytoczono treść art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że sytuacja materialna Skarżącej nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym samym terenie i opłacających należne składki, i pozwala na stopniową spłatę całości zadłużenia. Decyzja zawierała pouczenie o możliwości zwrócenia się w trybie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a.") do organu wydającego decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W pouczeniu nie wskazano terminu, w którym wniosek taki mógł być złożony. Pismem z dnia 22 grudnia 2004 r. Skarżąca ponownie zwróciła się o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, wskazując jednocześnie, że w powyższej sprawie była wydana decyzja przez Prezesa Kasy w dniu [...] września 2004 r., nr [...]. Wniosek uzasadniano trudną sytuacją rodzinną, brakiem innych dochodów niż renta oraz koniecznością korzystania z opieki lekarskiej i ponoszeniem z tego tytułu wydatków. Podniesiono również, iż części należności uległa przedawnieniu i powinny one być umorzone. Rozpatrując powyższy wniosek z dnia 22 grudnia 2004 r. Prezes Kasy decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], na podstawie art. 36 i art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. nie umorzył należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od II kwartału 1995 r. do IV kwartału 1997 r. w łącznej kwocie 5.361,38 zł. Decyzję uzasadniano tym, że w nadesłanym wniosku Skarżąca nie przedstawiła "(...) żadnych nowych okoliczności, nieznanych wcześniej Kasie, które mogłyby zmienić decyzje z dnia [...].09.2004 r. o odmowie umorzenia zaległości.". Odnośnie zarzutu przedawnienia Prezes Kasy wskazał, iż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zatem dochodzenie składek za okres 10-ciu lat wstecz jest zgodne z prawem. Decyzja zawierała pouczenie o możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Oddziału Regionalnego KRUS w K., w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Na powyższą decyzję Prezesa Kasy Skarżąca pismem z dnia 14 marca 2005 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji zarzucono brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, które pozwalałoby wykluczyć istnienie okoliczności przesądzających o umorzeniu zaległości. Powtórzono również zarzut przedawnienia części dochodzonych należności twierdząc, że 10 - letni okres przedawnienia obowiązuje od dnia 2 maja 2004 r., a wcześniej obowiązywał 5-letni termin przedawnienia. Przed dniem 2 maja 2004 r, część zaległości zatem już się przedawniła i wydłużenie terminu przedawnienia po tej dacie nie może wprowadzać ponownej wymagalności roszczeń. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy wniósł o jej oddalenie, opisując sytuację majątkową i rodzinną Skarżącej. W uzasadnieniu wyjaśniono również, że decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Prezes Kasy odmówił Skarżącej umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, a następnie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] "utrzymał wydaną uprzednio decyzję". Natomiast co do zarzutu dotyczącego przedawnienia, zdaniem Prezesa Kasy okres przedawnienia wynosi 10 lat, a nadto zarzut ten powinien być zgłoszony w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Prezesa Kasy. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności, których dotyczy wniosek. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Sąd stwierdza zatem, iż zaskarżoną decyzję Prezes Kasy wydał z naruszeniem przepisów o wydawaniu rozstrzygnięć w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące dla spornego okresu, przedstawiają się następująco: Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i 55 tej ustawy. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Z kolei w sprawach nieuregulowanych w u.u.s.r. stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), o czym stanowi art. 52 u.u.s.r. Natomiast według art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W stosunku do wniosku zastosowanie znajduje również wymóg dochowania 14-dniowego terminu na jego złożenie, a w stosunku do wydawanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia – sposób załatwienia sprawy przewidziany w art. 138 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ wydający decyzję na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygniętą przez ten organ w ramach działania jako organu pierwszej instancji, przy zastosowaniu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) i nie przewiduje sytuacji, która polega na utrzymaniu w mocy kwestionowanej we wniosku decyzji, przy jednoczesnym dokonaniu korekty osnowy tej decyzji. Nowe orzeczenie może mieć odmienną treść od orzeczenie poprzedniego wydanego przez ten sam organ, ale w takim przypadku powinno odnosić się do tegoż orzeczenia. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa Kasy z dnia [...] lutego 2005 r. stanowi oczywiste i jednoznaczne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 127 § 3 zdanie drugie k.p.a.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Kasy w komparycji powyższej decyzji stwierdził: "(...) rozpoznając wniosek z dnia 22 grudnia 2004 r. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników, za okres od II kwartału 1995 r. do IV kwartału 1997 r., ogółem w kwocie 5.361, 38 zł nie umarzam wnioskowanych należności (...)", dodając w uzasadnieniu, że w sprawie nie zaistniały nowe okoliczności, które "(...) mogłyby zmienić decyzję z dnia [...].09.2004 r. o odmowie umorzenia zaległości.". O nadanym charakterze zaskarżonej decyzji, jako wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, świadczy również i to, że w pouczeniu jej wskazano na możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, która w myśl art. 52 § 1 u.p.p.s.a. przysługuje po wyczerpaniu środków zaskarżenia (w tym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - § 2 tego artykułu). W odpowiedzi na skargę dodatkowo wyjaśniono, iż rozstrzygnięciem tym "utrzymano wydaną uprzednio decyzję". Sąd zwraca równocześnie uwagę, że w decyzji z dnia [...] września 2004 r. Prezes Kasy pouczając o przysługującym prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazał terminu do jego wniesienia (14 dni od dnia doręczenia decyzji), czyli de facto poinformował stronę postępowania administracyjnego o możliwości złożenie tego wniosku w dowolnym czasie. Przy takiej konstatacji należy przyjąć, iż pouczenie było niepełne, przez co wprowadzało w błąd co do konieczności dochowania jakiegokolwiek terminu na złożenie wniosku. Ocenę skutków takiego stanu rzeczy należało zakwalifikować zgodnie z dyspozycją art. 112 k.p.a., który stanowi, iż błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania (analogicznie prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Słusznie zatem Prezes Kasy nadał bieg wnioskowi z dnia 22 grudnia 2004 r., jako skutecznie złożonemu środkowi zaskarżenia od decyzji z dnia [...] września 2004 r. Odrębnej ocenie należy jednak poddać sam sposób załatwienia powyższego wniosku, który nie był zgodny z prawem. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) – gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się w całości z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) – gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Jeśli zatem organ drugiej instancji (lub ten sam organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) uzna za konieczne dokonanie "częściowej zmiany" zaskarżonej decyzji, powinien skorzystać z formy rozstrzygnięcia przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., tzn. uchylić decyzję w określonej części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Zestawiając wskazane wyżej rodzaje rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. z treścią zaskarżonej decyzji, oczywistym staje się stwierdzenie, iż w sprawie nie zachowano opisanych wyżej jednoznacznych reguł orzekania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Prezes Kasy nie dość, że nie powołał w podstawie prawnej decyzji art. 138 k.p.a. i w ogóle nie wypowiedział się o decyzji z dnia [...] września 2004 r., mimo, iż rozpatrywał wniosek z dnia 22 grudnia 2004 r. traktując go jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej tą decyzją, to jednocześnie wydał rozstrzygniecie zmienione w stosunku do rozstrzygnięcia pierwotnego (zmieniono okresy składkowe oraz wysokość nieumorzonych należności), w istocie w taki sposób, jakby orzekał w sprawie po raz pierwszy, a nie jak ten sam organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oczywiste naruszenie powyższych reguł orzekania zawartych w art. 138 § 1 k.p.a., a stosowanych na mocy art. 127 § 3 zdanie drugie k.p.a., jako rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z dnia 05.10.2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Powyższa wadliwość zaskarżonej decyzji, skutkująca stwierdzeniem jej nieważności, sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Kasy nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącej o umorzenie należności składkowych uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Zasady prowadzenia takiego postępowania wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącą okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ rozpatrujący środek zaskarżenia do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienie) i ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w decyzji - jej uzasadnieniu, a uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy. Ponadto za niedopuszczalne i sprzeczne z wyżej wskazanymi zasadami rządzącymi postępowaniem odwoławczym (postępowaniem z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) należy uznać zawężanie zakresu takiego postępowania, toczącego się w przedmiocie umorzenia należności, wyłącznie do stwierdzenia, czy po wydaniu decyzji w pierwszej instancji przedstawiono nowe dowody, bądź czy zaistniały nowe okoliczności. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 u.p.p.s.a.