III SAB/Wa 13/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus, Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (sprawozdawca), Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant Agata Rogosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę Z akt sprawy wynika, że A. S. - Skarżący w niniejszej sprawie - pismem z dnia [...] lipca 2009 r. wniósł do Ministra Finansów zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. Minister Finansów pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] działając na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), powiadomił Stronę o niezałatwieniu jej sprawy w terminie wskazując jako przyczynę obowiązek dokonania wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wskazał nowy termin jej załatwienia, tj. do 31 października 2009 r. Pismem z dnia 30 października 2009 r. nr [...] Minister Finansów powiadomił Skarżącego o niezałatwieniu jego sprawy w ww. wyznaczonym terminie oraz wskazał nowy termin jej załatwienia do dnia 31 grudnia 2009 r. Na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. Skarżący potwierdził, że powyższe zawiadomienia otrzymał. Skarżący pismem z dnia [...] listopada 2009 r. zatytułowanym "wezwanie do usunięcie naruszenia prawa". Z uwagi na treść pisma zostało zakwalifikowane jako skarga na działanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. i przesłane zgodnie z właściwością do Dyrektora Izby Skarbowej w B., domagał się w dniu 23 grudnia 2009 r. do Ministerstwa Finansów wpłynęła do wiadomości kopia pisma Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] będąca odpowiedzią na ww. wystąpienie Strony. W dniu [...] listopada 2009 r. do Ministra Finansów wpłynęło kolejne pismo Skarżącego z dnia 27 listopada 2009 r., ponownie zatytułowane jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Strona zakwestionowała możliwość ponownego wyznaczenie terminu załatwienia sprawy zażalenia na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne przez organ zażaleniowy. Minister Finansów pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] listopada 2009 r. powiadomił Skarżącego o zawieszeniu postanowieniem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] postępowania wszczętego zażaleniem z dnia [...] lipca 2009 r. Ww. pismo wraz z postanowieniem doręczono Stronie w dniu [...] stycznia 2010 r. Skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., uzupełnionym w dniu [...] stycznia 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Ministra Finansów. W skardze Strona wniosła o zobowiązanie Ministra Finansów do niezwłocznego załatwienia sprawy tj. rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne. Ponadto zarzucił niezałatwienie przez Ministra Finansów w/w sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 i § 4 kpa. Strona podniosła, że Minister Finansów bez upoważnienia ustawowego dwa razy wyznaczył terminy załatwienia ww. sprawy. W uzasadnieniu skargi Strona powieliła ponadto zarzuty zawarte w skardze na czynności egzekucyjne z dnia 19 maja 2009 r. oraz w zażaleniu do Ministra Finansów z dnia 1 lipca 2009 r. Dalej skarżący zarzucił, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania przyczyny, dla której Dyrektor Izby Skarbowej w B. w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmówił wiarygodności twierdzeniom Strony. Podniósł, że nie zgadza się, że w dniu 30 grudnia 2009 r. Minister Finansów nie posiadał wiedzy o ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie zarzutów z dniem 26 grudnia 2009 r. Podkreślił, iż w skardze na czynności egzekucyjne z dnia 19 maja 2009 r. wymienił istotne i rażące naruszenia prawa, których istnienie potwierdzają dokumenty postępowania egzekucyjnego, więc rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie musi zależeć od innych dowodów i zagadnień. Stwierdził także, że skoro Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. uznał, że doręczono odpis tytułu wykonawczego w sposób zastępczy - to jest to odpowiedź na zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie. Dalej odniósł się do braku zasadności wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania toczącego się przed Ministrem Finansów, a także wniosła zarzuty co do prawidłowości kierowanych do niej pism w imieniu Ministra Finansów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej zwana P.p.s.a.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie sądu podlega zatem zarówno działalność, jak i brak podejmowania działań - bezczynność przez organów administracyjnych. Tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że zabrakło prawem przewidzianych działań organów podatkowych, uwzględnia skargę na bezczynność, stosując przy tym dyspozycję art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "P.p.s.a."). W innych przypadkach skarga podlega oddaleniu, na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że w sprawie wypełniona została przesłanka przemawiająca za uznaniem, że organy dopuściły się bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4 § 2 art. 3 ustawy. Oznacza to, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 378). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla dopuszczalności skargi nie ma znaczenia z jakich powodów - zawinionych czy niezawinionych - określony akt (decyzja, postanowienie ) nie został podjęty. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminów przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, określonych w przepisie art. 35 K.p.a. i ewentualnie terminów przedłużonych na podstawie przepisu art. 36 K.p.a. Przekroczenie tych terminów oznacza stan bezczynności organu podlegający zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego. Wymogiem formalnym warunkującym dopuszczalność skargi, którego dopełnić musi wnoszący skargę na bezczynność jest wyczerpanie środka prawnego przewidzianego w art. 37 K.p.a. tj. złożenie zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Przy czym wniesienie skargi na bezczynność organu wniesienie skargi na bezczynność Ministra Finansów, który jest naczelnym organem administracji państwowej, nie musi być poprzedzone wezwaniem tego organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Przepis art. 17 k.p.a. nie ustanawia nad ministrami organu wyższego stopnia, tak więc dyspozycja art. 37 § 1 k.p.a. złożenia zażalenia na niezałatwienie przez dany organ sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, w przypadku centralnego organu administracji rządowej nie ma zastosowania. Celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań w postaci wydania aktu (decyzji , postanowienia ) lub podjęcia czynności. Skarga może być wniesiona do Sądu aż do czasu załatwienia sprawy tj. wydania decyzji, postanowienia czy podjęcia czynności. Uznając skargę na bezczynność za uzasadnioną Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 149 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Uwzględnienie skargi na bezczynność polega więc wyłącznie na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź dokonanie czynności lub stwierdzenie albo uznanie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Art. 149 P.p.s.a. nie określa kryteriów jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami o jakich mowa w art. 35 K.p.a. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Materiał dowodowy sprawy, który został przeanalizowany przez Sąd, potwierdza przedstawiony przez Ministra Finansów w odpowiedzi na skargę przebieg podejmowanych przez organy podatkowe obu instancji działań w sprawie. Wyjaśnienia udzielone stronie w odpowiedzi na skargę, na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy, przekonały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w rozpoznawanej sprawie nie mieliśmy do czynienia z bezczynnością, o której mowa wyżej, w zakresie niezałatwienia sprawy wszczętej zażaleniem z dnia 1 lipca 2009 r. Po pierwsze dlatego, że wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 576/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. w którym to organ utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...] maja 2009 r. odmawiające uwzględnienia zarzutów Strony z dnia 12 maja 2009 r. Ww. wyroku Sąd wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie zarzutów nie ustalono czy i kiedy doręczono Skarżącemu odpis tytułu wykonawczego z dnia 11 sierpnia 2003 r. nr [...]. Mając na względzie powyższy wyrok organ II instancji został zobowiązany do ustalenia kwestii doręczenia Skarżącemu odpisu tytułu wykonawczego. Bez ustalenia tej okoliczności organ nie będzie miał możliwości ustalenia czy zaskarżona czynność została dokonana w terminie zgodnie z przepisami prawa. Tym samym kwestia doręczenia ww. odpisu tytułu wykonawczego jest przedmiotem odrębnego postępowania, tj. postępowania w przedmiocie zarzutów. Minister postanowił zatem zawiesić z urzędu postępowanie wszczęte zażaleniem strony z dnia 1 lipca 2009 r. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. oddalające skargę na czynności egzekucyjne, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie zarzutów. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie orzeczenia zależy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak stwierdził Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2000r.sygn.akt IV SAB 143/99,,Niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, iż bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność i zadośćuczynienie żądaniu skargi zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie.,, Sąd orzekający w tym składzie w pełni podziela powyższe stanowisko. W trakcie zawieszenia postępowania sprawa nie ma nadanego dalszego biegu (art. 102 kpa). W tej sytuacji nie można przyjąć, iż w trakcie postępowania sądowego organ pozostawał w bezczynności. Strona niezadowolona z treści postanowienia o zawieszeniu może skorzystać ze środków, o których poinformowano ją w treści postanowienia. Należy podkreślić, iż w sytuacji, gdy postępowanie jest zawieszone stronie służy skarga na bezczynność, jeżeli organ nie wydaje postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania mimo oczywistego ustania przyczyny jego zawieszenia po wyczerpaniu przewidzianego trybu lub gdy wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania nie jest rozpoznany. W obecnym stanie sprawy sytuacja taka nie zachodzi. Odnosząc się do kwestii zastosowania możliwości ponownego wyznaczenia terminu załatwienia sprawy przez organ zażaleniowy wskazać należy, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Minister Finansów pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], powiadomił Stronę o niezałatwieniu jej sprawy w terminie wskazując, iż przyczyną zwłoki jest konieczność dokonania wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oraz wskazał nowy termin jej załatwienia do dnia 31 października 2009 r. Następnie pismem z dnia 30 października 2009 r. Minister Finansów powiadomił Skarżącego o niezałatwieniu jego sprawy w wyznaczonym terminie oraz wyznaczył nowy termin jej załatwienia do 31 grudnia 2009 r. Organ podał okoliczności, zgodnie z którymi ustalenia poczynione w postępowaniu w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, które są zasadniczym środkiem zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w zakresie prawidłowości wszczęcia egzekucji administracyjnej w postępowaniu zażaleniowym, którego dotyczy skarga na bezczynność organu. W myśl art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Co w niniejszej sprawie nastąpiło. Przy dokonaniu wykładni regulacji dotyczącej terminu załatwienia przez organ sprawy należy uwzględnić także treść zasady wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a., jak również art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej. Analiza wskazanych regulacji prowadzi do stwierdzenia, że spełnienie przez organ wymogu z art. 36 § 1 K.p.a., czyli zawiadomienie strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie, nie wyklucza automatycznie istnienia bezczynność organu. Obowiązek podania przyczyny niedotrzymania terminu jest elementem, który pozwala dokonać merytorycznej kontroli przyczyn niezałatwienia sprawy we właściwym terminie. Nie można zatem przyjąć poglądu, że wyznaczenie przez organ w trybie art. 36 § 1 K.p.a. terminu, automatycznie, bez żadnych konsekwencji dla tego organu, stanowi dotrzymanie terminu z art. 35 § 3 K.p.a. Podkreślenia wymaga to, że w art. 36 § 1 K.p.a., ustawodawca posłużył się pojęciem "nowy termin" a nie pojęciem "przedłużony termin". Oznacza to, że są to samodzielne terminy, a nie jeden przedłużony termin. Ponadto wyznaczając nowy termin, organ administracji publicznej jest nim związany. Nowy termin załatwienia sprawy powinien być możliwie najkrótszy (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 314). Należy oznaczyć go, zgodnie z art. 57 k.p.a., w dniach, tygodniach lub miesiącach z zachowaniem zasady szybkości postępowania (wyr. NSA z dnia 21 czerwca 1996 r., I SAB 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97). Natomiast w przypadku zawieszenia postępowania i konieczności usunięcia przyczyn zawieszenia, w szczególności zaś oczekiwania na orzeczenie sądu albo decyzję innego organu, termin ten nie będzie odpowiadał tym warunkom. Uzależniony jest bowiem od ustania przyczyn zawieszenia i w ten sposób powinien zostać wskazany w zawiadomieniu. Ustawodawca do szczególnych przypadków, które uniemożliwiają załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki przewidział zawieszenie postępowania. Zatem, gdy nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania lub okoliczności z art. 35 § 5 K.p.a., organ powinien sprawę rozpoznać w terminie wynikającym z art. 35 § 3 K.p.a., a w szczególnej sytuacji w nowym terminie lub terminach wskazanym w art. 36 § 1 K.p.a. Ponadto miesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, w przeciwieństwie do terminów załatwiania spraw przed organami pierwszej instancji, nie jest terminem maksymalnym. W postępowaniu odwoławczym należy bowiem załatwić sprawę "w ciągu miesiąca", a nie, jak to przyjęto w odniesieniu do spraw rozstrzyganych w pierwszej instancji, "nie później" niż w ciągu miesiąca i to niezależnie od tego, czy sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego i czy jest szczególnie skomplikowana. W ocenie Sądu fakt, iż będące w toku postępowanie jest długotrwałe, nie świadczy o bezczynności organu administracji (wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2009 r. II SAB/Bd 4/09). Okresy opóźnień spowodowane mogą być działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. O bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie. Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie można czynić organowi tego zarzutu. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.