III SAB/Wa 14/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie Sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w Z. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania oddala skargę 1. Z akt sprawy wynikało, iż pismem z dnia 29 października 2007 r. Spółka akcyjna T. (powoływana dalej jako "Skarżąca" lub "Spółka") złożyła do Ministra Finansów wniosek o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych decyzjami Ministra Finansów z dnia [...] i [...] października 2001 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Izby Skarbowej w Z.. Jako podstawę wznowienia postępowania Skarżąca wskazała przepis art. 240 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej jako "ustawa Ord. pod."). Jak wyjaśniła Spółka, wyrokiem z dnia 16 października 2007 r. sygn. 63/06 Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 54 § 1 pkt 1 ustawy Ord. pod. za niezgodny z Konstytucją RP. W ocenie Skarżącej przepis ten stanowił podstawę wydania decyzji przez organy podatkowe. 2. Pismem z dnia 19 grudnia 2007 r. Skarżąca złożyła skargę na Ministra Finansów w trybie art. 141 ustawy Ord. pod. wskazując, iż organ ten jest bezczynny w związku ze złożonymi wnioskami o wznowienie postępowań w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami Ministra Finansów. W odpowiedzi na powyższe pismo Minister Finansów wskazał, że zgodnie z powołanym przez Spółkę art. 141 ustawy Ord. pod., na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 tej ustawy stronie służy ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia, bądź ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej. W ocenie Ministra Finansów związku z jednoznacznym brzmieniem art. 141 ustawy Ord. pod., środek prawny w postaci ponaglenia na niezałatwienie sprawy prowadzonej przed Ministrem Finansów nie przysługuje. W przypadku naczelnych organów administracji nie można bowiem wskazać organu wyższego stopnia, do którego można kierować ponaglenie. 3. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Minister Finansów poinformował Spółkę o terminie załatwienia sprawy, a także wyjaśnił przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym. 4. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Minister Finansów przekazując informację o planowanym, ostatecznym terminie załatwienia sprawy, jednocześnie wyjaśnił, że - jak ustalono - Spółka wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargami o wznowienie postępowań sądowoadministracyjnych w sprawach zakończonych wyrokami tego Sądu z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt od I FSK 919/05 do I FSK 924/05. Powyższe orzeczenia zostały wydane w sprawach zakończonych decyzjami Ministra Finansów z dnia [...] i [...] października 2001 r. od numeru [...] do numeru [...], których dotyczy złożony właśnie w niniejszej sprawie wniosek Skarżącej. Przyczyną wyznaczenia nowego terminu w sprawie był zatem fakt, że decyzje Ministra Finansów będące przedmiotem wniosku Skarżącej, poddane zostały kontroli Sądu administracyjnego, który wydał w tej sprawie prawomocne wyroki uznające decyzje za prawidłowe, z kolei od ww. wyroków również wniesiono skargi o wznowienie postępowań sądowoadministracyjnych. Powyższe okoliczności, zdaniem Ministra Finansów były istotne, bowiem sposób rozstrzygnięcia skarg o wznowienie postępowania przez Sąd może mieć wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy, prowadzonej w trybie wznowieniowym. W związku z tym Minister Finansów przesunął termin załatwienia sprawy do czasu zajęcia stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny (wydania wyroków lub postanowień w sprawie). 5. Pismem z dnia 19 marca 2008 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów w sprawie z wniosku z dnia 29 października 2007 r. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyjaśniła, że pomimo upływu 5 miesięcy od dnia złożenia wniosku, Minister Finansów ani nie wydał postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, ani też nie wydał decyzji merytorycznych. Z kolei przyczyny przedłużenia terminu załatwienia sprawy, zdaniem Skarżącej, nie zasługują na uwzględnienie. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Ministra Finansów, wyznaczenie terminu załatwienia sprawy przez te organ. Zdaniem Skarżącej konsekwencją przedłużenia postępowania przez Ministra Finansów jest pozbawienie Skarżącej prawa kontroli sądowej decyzji w sprawie wznowienia postępowania. 6. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie wskazując, że organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. określił termin załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 7. Na wstępie należy podkreślić, iż zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej jako "p.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z przepisu § 2 tego artykułu wynika, te kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. w sprawach, gdy powinna być wydana decyzja administracyjna; postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie; a takie na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne, nie określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszony jest brak działania organu w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie sprawa, w której Skarżąca zarzuca organowi administracji bezczynność, podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego. Analiza treści pisma Skarżącej z dnia 29 października 2007 r., adresowanego do Ministra Finansów, doprowadziła Sąd do przekonania, iż w piśmie tym zawarty został wniosek o wznowienie postępowań w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami Ministra Finansów. W tym stanie rzeczy, abstrahując od oceny zasadności rzeczonego wniosku, tym samym od oceny w zakresie istnienia przesłanek do wszczęcia postępowania zgodnie z żądaniem Spółki, organ ma obowiązek rozstrzygnąć rzeczony wniosek w sposób formalny, w drodze aktu administracyjnego. Wskazać także należy, iż koniecznym warunkiem uznania, iż dany organ pozostaje w konkretnej sprawie w bezczynności jest więc ustalenie, iż przepisy nakładają na ten organ obowiązek wydania aktu administracyjnego lub podjęcia określonej czynności oraz że organ ten z tego obowiązku się nie wywiązuje. W przypadku postępowań prowadzonych na wniosek strony, bezczynność można organowi zarzucić wtedy, gdy pomimo, iż otrzymał dany wniosek - nie podjął w związku z tym w określonym czasie niezbędnych działań w celu jego załatwienia. Zgodnie z przepisami normującymi terminy załatwienia spraw administracyjnych załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie. (art. 139 § 1 i § 2 ustawy Ord. pod.). Podkreślić także należy, iż ustawodawca nałożył na organy podatkowe obowiązek zawiadamiania stron postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. (art. 140 § 1 i § 2 ustawy Ord. pod.). Na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie do: 1)organu podatkowego wyższego stopnia; 2) ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej. Organ podatkowy uznając ponaglenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. (art. 141 § 1 i § 2 ustawy Ord. pod.). Mając na uwadze powyższe przepisy Sąd wskazuje, iż po pierwsze w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy podatkowej organ właściwy do rozpatrzenia sprawy powinien zawiadomić stronę o przyczynach zwłoki i wskazać nowy termin rozpatrzenia sprawy, po drugie w przypadku ponaglenia skierowanego do Ministra Finansów organem właściwym do rozpatrzenia tego środka zaskarżenia braku działań organu podatkowego jest sam Minister Finansów. (Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił w tej kwestii tezy piśmiennictwa, w którym wprost wskazano Ministra Finansów jako właściwego do rozpatrywania ponagleń na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym przez ten organ podatkowy - vide J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa..., s. 58). 8. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy podnieść należy, iż Minister Finansów dwukrotnie informował wnioskodawcę o terminie rozpatrzenia wniosku Skarżącej o wznowienie postępowań. W pierwszym zawiadomieniu z dnia 25 stycznia 2008 r. Minister Finansów wskazał, że przyczyną zwłoki jest duża liczba spraw będących w toku załatwiania przez Ministerstwo Finansów mających znaczenie dla funkcjonowania całego systemu podatkowego, często o skomplikowanych stanach prawnych, wymagających wnikliwej, a przez to czasochłonnej analizy. W drugim zawiadomieniu wydanym na podstawie art. 140 § 1 ustawy Ord. pod. Minister Finansów wskazał, że wniosek Skarżącej zostanie rozpatrzony w terminie do dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w związku ze skargami Spółki o wznowienie postępowań sądowych w sprawach zakończonych wyrokami z dnia 16 lutego 2006 r. Sygn. akt od I FSK 919/05 do I FSK 924/05. Minister Finansów wyjaśnił, że powyższe orzeczenia zostały wydane w sprawach zakończonych decyzjami Ministra Finansów z dnia [...] i [...] października 2001 r. od numeru [...] do numeru [...], których dotyczy złożony właśnie w niniejszej sprawie wniosek Skarżącej. Przyczyną wyznaczenia nowego terminu w sprawie był zatem fakt, że decyzje Ministra Finansów będące przedmiotem wniosku Skarżącej, poddane zostały kontroli Sądu administracyjnego, który wydał w tej sprawie prawomocne wyroki uznające decyzje za prawidłowe, z kolei od ww. wyroków również wniesiono skargi o wznowienie postępowań sądowoadministracyjnych. Powyższe okoliczności, zdaniem Ministra Finansów były istotne, bowiem sposób rozstrzygnięcia skarg o wznowienie postępowania przez Sąd może mieć wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy, prowadzonej w trybie wznowieniowym. W związku z tym Minister Finansów przesunął termin załatwienia sprawy do czasu zajęcia stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny (wydania wyroków lub postanowień w sprawie). 9. Sąd wskazuje, iż ustawodawca nie określił kryteriów, jakimi powinien kierować się organ podatkowy przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. Uprawnione jest zatem odwołanie się do zasad wyrażonych w art. 125 i art. 139 ustawy Ord. pod. Podkreślić przy tym należy, iż termin musi być określony obiektywnie w znaczeniu takim, że upływ takiego terminu może być kontrolowany przez stronę i organ. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd wskazuje, iż określenie przez Ministra Finansów terminu rozpatrzenia spraw "w terminie do dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w związku ze skargami Spółki o wznowienie postępowań sądowych w sprawach zakończonych wyrokami z dnia 16 lutego 2006 r. Sygn. akt od I FSK 919/05 do I FSK 924/05" jest niedostatecznie precyzyjne i może być uznane za niezgodne z ogólnymi zasadami postępowania w szczególności zasadą pogłębiania zaufania podatników do organów podatkowych. Sąd uznał, iż termin rozpatrzenia spraw nie może być zależny od terminu doręczenia orzeczeń sądowych, którego termin nie może być w jakikolwiek sposób kontrolowany przez Skarżącą. Nadto Sąd zauważył, iż argumentacja zawarta w zawiadomieniu o ostatecznym terminie załatwienia sprawy jednoznacznie wskazuje, iż istotą postępowania organu podatkowego było zawieszenie postępowania podatkowego do czasu wydania przez Sąd orzeczeń sądowych mających niewątpliwie wpływ na wynik sprawy wznowienia postępowania. W ocenie Sądu brak wydania postanowienia w tym przedmiocie zasługuje na krytykę i może być uznane za naruszenie prawa procesowego. Podnieść należy, iż w przypadku zawieszenia postępowania podatkowego i oczekiwania na orzeczenie sądu lub decyzję innego organu administracyjnego, wyznaczony termin nie może być ścisły, lecz uzależniony jest od ustania przyczyny zawieszenia postępowaniu i tylko taki może być wskazany w zawiadomieniu. Odmienne wskazywanie terminu, tzn. poprzez określenie terminu w tygodniach lub miesiącach, bez odniesienia się do kwestii ustania przyczyny zawieszenia postępowania, może spowodować wprowadzenie strony w błąd, co jest naruszeniem art. 121 § 1 ustawy Ord. pod. (vide J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa..., s. 585.) 10. Biorąc powyższe pod uwagę należy zadać pytanie czy organ podatkowy był w bezczynności w przedmiotowej sprawie rozumianej, jako nie podjęcie w związku z wnioskiem podatnika w określonym czasie niezbędnych działań w celu jego załatwienia. Sąd uznał, iż mimo wskazanych powyżej naruszeń prawa organ podatkowy nie pozostawał w bezczynności. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie niewątpliwie istniała przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg o wznowienie postępowań sądowych, powodująca obowiązek przesunięcia terminu załatwienia spraw z wniosku Spółki o wznowienie postępowania podatkowego. Podnieść także należy, iż o fakcie tym w sposób jasny została powiadomiona Skarżąca w zawiadomieniu z dnia 20 lutego 2008 r. 11. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę wziął także pod uwagę to, iż Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 25 czerwca 2008 r. orzeczenia w sprawach sygn. akt I FSK 1835/07 i FSK 1840/07 dotyczące skarg o wznowienie postępowań sądowych, a także to, iż uzasadnienia tych orzeczeń są dostępne dla stron w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej NSA. Na podkreślenie zasługuje także to, iż Sąd zawiadamiając o tym fakcie na rozprawie pełnomocnika Ministra Finansów zobowiązał organ do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku Skarżącej o wznowienie postępowania uznając, że orzeczenia NSA w tych sprawach są znane Ministrowi Finansów 12. Mimo stwierdzonych naruszeń postępowania, braku wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania podatkowego, jasnego określenia terminu rozpatrzenia wniosku Skarżącej o wznowienie postępowania Sąd uznał, iż organ nie pozostawał w bezczynności zasadnie wskazując, iż rozpatrzenie sprawy podatkowej może być zależne od tez orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które były wydane w przedmiotowych sprawach. 13. W tym stanie rzeczy Sąd nie uwzględniając skargi na bezczynność Ministra Finansów skargę na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. oddalił uznając, iż wskazane w uzasadnieniu orzeczenia naruszenia prawa procesowego nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.