III SAB/Wa 14/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Aneta Lemiesz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant referent stażysta Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. NV z siedzibą w Belgii na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w W. w przedmiocie wyznaczenia terminu doręczenia decyzji w zakresie zwrotu podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące od stycznia do grudnia 2008 r. p o s t a n a w i a 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz I. NV z siedzibą w Belgii kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Pismem z dnia 25 czerwca 2009 r. spółka I. NV (dalej "Skarżąca" lub "Spółka") złożyła do [...] Urzędu Skarbowego W. wniosek o zwrot podatku od towarów i usług za okres od stycznia do grudnia 2008 r. w kwocie 122.983,08zł. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. postanowił dokonać Spółce zwrotu podatku od towarów i usług w kwocie 122.983,00 zł za okres od stycznia do grudnia 2008r. Pismem z dnia 30 września 2010 r. Spółka reprezentowana przez Panią U. Z. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] października 2010r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. stwierdził, że odwołanie Spółki z dnia 30 września 2010r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, określonego w art. 223 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm. dalej “O.p."). W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ podatkowy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2010 r. została doręczona przez w trybie art. 144 ustawy O.p., tj. za pokwitowaniem przez pocztę. Na potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej ww. decyzję widnieje podpis osoby uprawnionej do odbioru oraz data 9 sierpnia 2010 r. Również w odwołaniu jako datę otrzymania przedmiotowej decyzji pełnomocnik Spółki podał datę 9 sierpnia 2010 r. Zatem termin do wniesienia odwołania od w/w decyzji upłynął w dniu 23 sierpnia 2010 r. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi Strony – U. Z. w dniu 28 października 2010 r. i Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zaskarżenia powyższego postanowienia. Pismem z dnia 20 października 2011 r. Spółka złożyła do Dyrektora Izby Skarbowej w W. “Ponaglenie w sprawie zwrotu podatku VAT za rok 2008 dla I. NV". W piśmie tym pełnomocnik Strony poinformował, że "ze względu na brak do dnia dzisiejszego doręczenia wnioskodawcy postanowienia w sprawie jest zmuszony w trybie art. 141 ustawy Ordynacja podatkowa złożyć ponaglenie". Ponadto podkreślił, że znany jest mu fakt "fizycznego istnienia postanowienia w tej sprawie", jednak nie zostało ono "do dnia dzisiejszego skutecznie doręczone, a więc wprowadzone do obrotu prawnego". Dyrektor Izby Skarbowej w W. pismem z dnia 17 listopada 2011 r. wezwał pełnomocnika Strony do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 20 października 2011 r. w szczególności do sprecyzowania, przez kogo zostało wydane "postanowienie w sprawie", którego dotyczy skierowane do Dyrektora Izby Skarbowej w W. wystąpienie. Dyrektor Izby Skarbowej w W., pismem z dnia 25 listop[ada 2011 r., zawiadomił pełnomocnika Spółki, iż wystąpienie z dnia 20 października 2011 r. nie zostanie załatwione w terminie określonym w art. 139 § 1 O.p. z uwagi na brak odpowiedzi na ww. wezwanie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] listopada 2011 r. oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru w/w wezwania. Jednocześnie Dyrektor Izby Skarbowej w W. zawiadomił Stronę, iż sprawa zostanie załatwiona do dnia 28 grudnia 2011 r. Pismem z dnia 24 listopada 2011 r. pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że treścią żądania wyrażonego w piśmie z dnia 20 października 2011 r. jest skuteczne doręczenie "do jego rąk jako pełnomocnika do spraw doręczeń" decyzji Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] lipca 2010 r. która "wedle jego wiedzy" nie została skutecznie doręczona. Dyrektor Izby Skarbowej w W. zakwalifikował ww. pismo z dnia 20 października 2011r. jako skargę na nienależyte wykonywanie zadań przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. i zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi z dnia 6 grudnia 2011 r. uznał skargę za bezzasadną i wyjaśnił, że na dzień wydania decyzji, tj. 28 lipca 2010 r., Spółka nie ustanowiła pełnomocnika w sprawie. Przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona Stronie w dniu 9 sierpnia 2010 r., co znajduje odzwierciedlenie w potwierdzeniu odbioru przesyłki nr [...], które wpłynęło do [...] Urzędu Skarbowego W. w dniu [...] sierpnia 2010 r., o doręczeniu Stronie decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. świadczy również fakt złożenia odwołania z dnia 30 września 2010 r. od przedmiotowej decyzji, w którym U. Z., - ustanowiona w dniu 27 sierpnia 2010 r. - pełnomocnikiem Spółki podniosła zarzuty dotyczące treści decyzji. Ponadto organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że Panu S. L. zostało udzielone pełnomocnictwo do reprezentowania Spółki w dniu 12 maja 2011 r. Do [...] Urzędu Skarbowego W. przedmiotowe pełnomocnictwo wpłynęło w dniu 28 października 2011 r. Wobec powyższego organ podatkowy stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do doręczenia Panu S. L. rozstrzygnięcia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] lipca 2010r., które zostało skutecznie doręczone Stronie w dniu 9 sierpnia 2010r. i działania podjęte przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. w analizowanej sprawie są prawidłowe. Pismem z dnia 22 grudnia 2011 r. Spółka złożyła do Dyrektora izby Skarbowej w W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym Pan S. L., pełnomocnik Spółki, na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej "P.p.s.a."), wniósł o usunięcie naruszenia prawa poprzez uwzględnienie skargi z dnia 20 października 2011r. oraz wyznaczenie Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego W. terminu doręczenia decyzji w sprawie zwrotu podatku VAT za 2008 rok dla Spółki, uzasadniając, że ww. decyzja organu podatkowego pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2010r. "nie została doręczona osobie upoważnionej do odbioru korespondencji - tym samym nie została doręczona w ogóle w rozumieniu art. 151 ustawy Ordynacja podatkowa". Dyrektor Izby Skarbowej w W. - w odpowiedzi na powyższe wezwanie - pismem z dnia 25 stycznia 2012 r.,poinformował Pana S. L., reprezentującego Spółkę, że skarga wynikająca z art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego uruchamia odrębny rodzaj postępowania, gdy nie toczy się inne postępowanie administracyjne i nie ma podstaw do wszczęcia postępowania ogólnego lub szczególnego. Powyższe postępowanie jest jednoinstancyjnym postępowaniem administracyjnym o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną, czyli zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi lub o odmownym jej załatwieniu. Zawiadomienie to nie daje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W postępowaniu skargowym prowadzonym w trybie art. 227 Kodeks postępowania administracyjnego nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze oraz o wynikach dokonanych ustaleń. Należy zatem stwierdzić, że na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi złożonej w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego nie służy skarga do sądu administracyjnego. Działania administracji publicznej podejmowane w celu rozpatrzenia tego rodzaju skarg nie mieszczą się bowiem w katalogu czynności i aktów poddanych kontroli sądów administracyjnych, określonych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dyrektor Izby Skarbowej w W. poinformował Pana S. L., reprezentującego Spółkę, że nie stwierdzono zarzucanego naruszenia prawa, a zatem brak jest podstaw do zmiany podjętego przez Dyrektora Izby Skarbowej w W. rozstrzygnięcia przedstawionego w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi z dnia 6 grudnia 2011 r. Pismem z dnia 1 marca 2012 r. Spółka wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w W. w sprawie wyznaczenia Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego W. terminu doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie zwrotu podatku VAT za 2008 r. oraz wniosła o zobowiązanie Dyrektora Izby Skarbowej w W. do wyznaczenia Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego W. terminu doręczenia ww. decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Pełnomocnik Strony stwierdził również, iż bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w W. stanowi naruszenie art. 141 § 2 O.p., a przekazane przez Dyrektora Izby Skarbowej w W. uzasadnienie tej bezczynności stanowi naruszenie art. 151 O.p. W odpowiedzi na skarge organ podatkowy wniósł o jej oddalenie uznając przedstawione w skardze zarzuty za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że pełnomocnik Skarżącego bezczynność organu wiąże w niniejszej sprawie z faktem niedoręczenia stronie postępowania decyzji Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie zwrotu podatku od towarów i usług za okres od stycznia do grudnia 2008 r. W ponagleniu z dnia 20 października 2011 r., skierowanym do Dyrektora Izby Skarbowej w W. podnosi, że znany mu jest fakt fizycznego istnienia postanowienia w tej sprawie, jednak nie zostało ono skuteczne Spółce doręczone, a więc i wprowadzone do obrotu prawnego. W związku z tym zauważyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Formy działań administracji publicznej określa art. 3 § 2 P.p.s.a. Powołane przepisy wyznaczają granice właściwości sądów administracyjnych i zakres ich kompetencji judykacyjnej. Zakres kompetencji judykacyjnej, a zatem zakres stosowania środków określonych w ustawie P.p.s.a., jest dopuszczalny tylko w sprawach skarg objętych właściwością sądów administracyjnych. Sądy administracyjne mogą rozważać zastosowanie lub odmowę zastosowania wobec działalności administracji publicznej określonych ustawą środków tylko w zakresie objętym właściwością sądów. Zastosowanie bowiem danego rodzaju środka następuje po rozpoznaniu sprawy zgodności z prawem zaskarżonego działania wykonującego administrację publiczną. Brak właściwości sądu administracyjnego wyłącza zastosowanie lub odmowę zastosowania środków przewidzianych omawianą ustawą. Wynika to expressis verbis z art. 58 § 1 P.p.s.a, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W sprawach nieobjętych właściwością sądów administracyjnych wyłącznie dopuszczalnym sposobem rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi (por. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. OSK 547/04, publ. OSP nr 5 z 2006 r.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, czyli w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, str. 27-28). Takie założenie koresponduje z treścią art. 149 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy organ ten pozostaje w zwłoce mimo, iż miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie. Czynność doręczenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a P.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia zaś nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Doręczenia nie można przy tym utożsamiać z wydaniem decyzji. Chwilą wydania decyzji jest bowiem data jej sporządzenia, co następuje w momencie złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej). Doręczenie ma natomiast na celu zakomunikowanie stronie zawartego w decyzji rozstrzygnięcia. Jest czynnością procesową polegającą jedynie na przekazaniu stronie wydanego już w sprawie rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 714/2005, oraz postanowienia z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 438/08 i z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 418/11). Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie. Sąd uwzględniając skargę w oparciu o art. 149 P.p.s.a,. może zobowiązać organ jedynie do wydania decyzji we wskazanym znaczeniu. Przedmiotem takiego wyroku nie może być natomiast samo doręczenie czy niedoręczenie decyzji. Uwzględniając fakt, że Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że, wniesiona w niniejszej sprawie skarga - jako niedopuszczalna - podlegała na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzuceniu.