III SAB/Wa 2/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Baran, Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), sędzia WSA Piotr Przybysz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi C. Limited z siedzibą na Cyprze na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010 oddala skargę. 1. Z akt sprawy wynikało, że C. Limited z siedzibą w N. (dalej zwana "Stroną" lub "Skarżącą") pismami z dnia 15 grudnia 2020 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej zwane "SKO") ponaglenia na niezałatwienie przez Prezydenta W. (dalej zwany "Prezydentem") sprawy w postaci zwrotu z urzędu nadpłat z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2006 - 2010 za nieruchomości położone w W. przy ulicy P. 2. SKO po analizie przekazanych przez organ podatkowy pierwszej instancji dokumentów, w dniu [...] października 2021 r. wydało postanowienia: nr [...] - dot. nadpłaty za rok 2006; nr [...] - dot. nadpłaty za rok 2007; nr [...] - dot. nadpłaty za rok 2008; nr [...] - dot. nadpłaty za rok 2009; nr [...] - dot. nadpłaty za rok 2010. We wszystkich ww. postanowieniach ponaglenie Spółki uznano za uzasadnione i wyznaczono Prezydentowi 60-dniowy termin do załatwienia sprawy. Jednocześnie wskazano, że niezałatwienie sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniach ww. postanowień wskazano, że "Organ I instancji przeanalizuje akta niniejszej sprawy, wszystkie wydane decyzje oraz wyroki, i [w] oparciu o zebrany oraz przeanalizowany materiał dowodowy ustali, czy rzeczywiście Podatnikowi należy się zwrot z urzędu nadpłaty w podatku od nieruchomości...". SKO wprawdzie uznało ponaglenia za uzasadnione, ale nie wskazało czy, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości jest jeszcze jakaś kwota stanowiąca nadpłatę, która powinna zostać Spółce zwrócona. 3. Prezydent pismem z dnia 15 listopada 2021 r. szczegółowo odniósł się do żądania Spółki o zwrot nadpłaty wykazując, że żadna nadpłata z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2006-2010 Spółce się nie należy. 4. Następnie organ pierwszej instancji decyzją w zakresie podatku od nieruchomości za 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia i zwrotu nadpłaty z tytułu podatku od nieruchomości za 2007 r., z kolei decyzją w zakresie podatku od nieruchomości za 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia i zwrotu nadpłaty z tytułu podatku od nieruchomości za 2008 r. Powyższe decyzje oraz pismo, zostały doręczone pełnomocnikowi Spółki w dniu 20 listopada 2021 r. 5. Strona wniosła odwołania od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. 6. Skarżąca pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta w sprawie braku zwrotu z urzędu nadpłaty, wraz z ustawowymi odsetkami, powstałej na rzecz Strony z tytułu podatku od nieruchomości stanowiącej działki ew. [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W., za lata 2006 - 2010. Zarzuciła organowi: 1) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na bezczynność organu, tj. art. 79 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325, z późn. zm., dalej "O.p.") poprzez jego błędne zastosowanie i błędne uznanie, że Strona miała obowiązek złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, podczas gdy wobec prawomocnego uchylenia, przez WSA w Warszawie, szeregu decyzji podatkowych dotyczących wysokości podatku od nieruchomości i automatycznego "wejścia" w to miejsce kwot wynikających z korekt deklaracji, zwrot powstałej nadpłaty następuje z urzędu, w ramach tzw. czynności materialno-technicznych, które nie wymagają składania żadnego dodatkowego wniosku ani się nie przedawniają; 2) obrazę prawa materialnego mającego wpływ na bezczynność organu, tj. 77 § 4 O.p. poprzez jego niezastosowanie i brak niezwłocznego zwrotu nadpłaty, pomimo otrzymania przez organ odpisów prawomocnych wyroków WSA w Warszawie w kwietniu/maju 2018 r.; 3) obrazę prawa materialnego mającego wpływ na bezczynność organu, tj. art. 70 § 1 O.p. poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że zwrot nadpłaty jest nienależny wobec przedawnienia zobowiązania podatkowego, podczas gdy zwrot z urzędu, w ramach tzw. czynności materialno-technicznych, nie ulega przedawnieniu, a co więcej korekty deklaracji Strony za podatek od nieruchomości były składane przed przedawnieniem zobowiązań podatkowych za poszczególne lata 2006-2010. Wobec powyższego Spółka wniosła: 1) o zobowiązanie Prezydenta do zwrotu z urzędu nadpłaty, wraz z ustawowymi odsetkami, powstałej na rzecz Strony z tytułu podatku od nieruchomości stanowiącej działki ew. [...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. P. w W., za lata 2006-2010 w terminie 7 dni, 2) stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od Prezydenta na rzecz Spółki sumy pieniężnej w kwocie 27.289,90 zł stanowiącej połowę kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "P.p.s.a."), 4) zasądzenie od Prezydenta na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Uzasadniając zarzuty Skarżąca podkreśliła, że "unicestwienie przerwania przedawnienia" odnosi się jedynie do sytuacji organu, a nie Strony. W jej ocenie organ powinien w ramach zwykłych czynności matematycznych dokonać wyliczenia różnicy pomiędzy podatkiem należnym, a faktycznie zapłaconym. Uznała, iż znaczenie ma jedynie korekta deklaracji składana w 2015 r. - złożenie korekty = powstanie nadpłaty; nie ma podstaw do składania wniosku o stwierdzenie nadpłaty w przypadku nadpłaty powstającej z mocy prawa. Jej zdaniem organ również nieprawidłowo odczytuje obowiązywanie postanowienia Prezydenta z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...]; postanowienie miało jedynie charakter deklaratoryjny i służyło wyłącznie do celów informacyjnych. Strona stojąc na stanowisku, że umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje uchylenie czynności egzekucyjnych, jednak pozostają w mocy prawa osób trzecich nabyte na skutek tych czynności; skoro nabytym prawem Strony była możliwość złożenia korekty deklaracji w ciągu 5 lat od przerwania przedawnienia w roku 2012, uznała, że organ nie może zasłaniać się przedawnieniem i nie zwracać nadpłaty. W jej przekonaniu organ nie zakwestionował skutecznie korekt deklaracji z 2015 r. 7. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 8. Przedmiotem sporu jest to, czy organ pozostawał w bezczynności w zakresie zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010. Podnieść należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś, komentarz do art. 3, (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, LEX/el; A. Kabat, komentarz do art. 3, (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el.). 9. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa [§ 1a powołanej ustawy]. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 [§ 2 powołanej ustawy]. W aktualnym stanie prawnym naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw może być traktowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13 [wyrok dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl], interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. 10. Pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa, np. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Nie do końca jest ono jednak jednolicie rozumiane na gruncie przepisów regulujących postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Przykładowo, pozostawienie podania bez rozpoznania [art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako "K.p.a."] może być kwestionowane przez stronę w drodze skargi na bezczynność organu – uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 [por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1983r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24]. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić wtedy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności [w tym dowodowych] pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia [por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12]. Nie można zatem przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. 11. Zatem, instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. 12. Podkreślić także należy, że badając sprawę pod kątem wystąpienia bezczynności, czy też przewlekłości postępowania Sąd nie ocenia merytorycznie działań organów podatkowych, kontrolując legalność wydanych w sprawie rozstrzygnięć organu administracji. Ze względu na to, że Sąd bada sprawę wyłącznie pod kątem przesłanek określonych w art. 149 p.p.s.a. tryb żądania stwierdzenia bezczynności w żaden sposób nie może zastąpić uprawnienia do skorzystania przez stronę postępowania z uprawnień procesowych w postaci skorzystania z przysługującej jej środków zaskarżenia na rozstrzygnięcia organów podatkowych. Zdaniem Sądu takie środki przysługiwały Skarżącej, jednakże Strona nie skorzystała z nich lub były one nieskuteczne. 13. Podnieść należy, że wbrew zarzutom skargi odnośnie 2007 r. i 2008 r. Prezydent Miasta W. decyzjami z dnia [...] listopada 2021 r. umorzył postępowania o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w podatku od nieruchomości za ww. lata. Przedmiotowe decyzje zostały doręczone pełnomocnikowi Skarżącej w dniu 20 listopada 2021 r. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzje organu pierwszej instancji zostały zaskarżone przez Skarżącą. Odnośnie 2009 r. Sąd wskazuje, że z akt sprawy wynikało, że wysokość zobowiązania podatkowego za rok 2009 wykazana w deklaracji pierwotnej wynosiła 123.778 zł. Z uwagi na przekroczenie terminu płatności, odnośnie raty 6 i 12, naliczono odsetki za zwłokę, które wyniosły łącznie 28 zł. Spółka dokonała zapłaty w łącznej kwocie 112.766,33 zł. Na poczet 2 i 8 raty podatku, zgodnie z postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2009r. o zaliczeniu nadpłaty, zaliczono łącznie kwotę 11.041,67 zł. W marcu 2011 r. Spółka skorygowała deklarację za rok 2009 wykazując zobowiązanie podatkowe w kwocie 132.682 zł. Kwota przypisu wynikająca z ww. korekty (8.904 zł) została pokryta z wpłaty dokonanej przez Spółkę. W dniu 24 czerwca 2015 r. do Prezydenta W. wpłynęło pismo Spółki z dnia 5 maja 2015 r. - wezwanie do zwrotu nadpłaty, wraz z korektą deklaracji za rok 2009. W piśmie tym Spółka wskazała, że podatek za rok 2008 winien wynosić 49.582,96 zł. Spółka skorygowała deklarację za rok 2008 wykazując zobowiązanie podatkowe w kwocie 49.583 zł. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia i zwrotu nadpłaty z tytułu podatku od nieruchomości za 2009 rok ze względu na wygaśnięcie prawa do żądania stwierdzenia nadpłaty. Postanowieniem z [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy ww. postanowienie. Z akt sprawy wynikało, że z uwagi na brak uiszczenia wpisu sądowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 1179/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Spółki na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Odnośnie 2010 r. Sąd wskazuje, że z akt sprawy wynikało, że wysokość zobowiązania podatkowego za rok 2010 wykazana w deklaracji pierwotnej wynosiła 128.470 zł. W dniu 30 czerwca 2010 r. Spółka przestała być właścicielem przedmiotu opodatkowania. Z uwagi na sprzedaż nieruchomości, Spółka w lipcu 2010 r. skorygowała deklarację pierwotną wykazując podatek w kwocie 64.235 zł. Spółka dokonała zapłaty na poczet podatku za 2010 rok kwoty 85.680 zł. W marcu 2011 r. Spółka skorygowała deklarację za 2010 r. wykazując zobowiązanie podatkowe w kwocie 68.687 zł (zwiększenie kwoty podatku o 4.452 zł). W dniu 24 czerwca 2015 r. do Prezydenta W. wpłynęło pismo Spółki z dnia 5 maja 2015 r. -wezwanie do zwrotu nadpłaty, wraz z korektą deklaracji za rok 2010. W piśmie tym Spółka wskazała, że podatek za rok 2010 winien wynosić 51.593 zł. Wbrew temu twierdzeniu, Spółka w dniu 24 czerwca 2015 r. złożyła dwie korekty deklaracji za 2010 r. W pierwszej z nich wskazano podatek w kwocie 51.593 zł oraz datę powstania obowiązku podatkowego 1 stycznia 2010, natomiast w drugiej z nich wskazano podatek w kwocie 0 zł oraz datę powstania obowiązku podatkowego 01-07-2010. Może to wskazywać, że w ten sposób Spółka chciała wykazać, że w czerwcu 2010 r. nastąpiła sprzedaż nieruchomości, a zatem podatek za rok 2010 winien wynosić 25.797 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent W. określił Spółce wysokość zobowiązania podatkowego za rok 2010 w kwocie 68.687 zł. Decyzja ta uwzględniała fakt, że Spółka w dniu 30 czerwca 2010 r. przestała być właścicielem przedmiotu opodatkowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło ww. decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. Na uwagę zasługuje to, że decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., po rozpoznaniu wniosku Spółki z dnia 5 maja 2015 r., Prezydent W. odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu podatku od nieruchomości za rok 2010. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Decyzja ta nie została uchylona w żadnym z trybów nadzwyczajnych. Nie została również uchylona przez sąd administracyjny. 14. Zważywszy powyższe okoliczności stanu faktycznego Sąd uznał, że skarga na bezczynność w niniejszej sprawie była bezprzedmiotowa. W związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.