III SAB/Wa 20/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Lubiński, , po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2005r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.B. na bezczynność Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie: przyznania dofinansowania w ramach programu "Student" postanawia: -odrzucić skargę P.B. w dniu [...] czerwca 2004r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Rady Nadzorczej Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...]. W tym samym piśmie wniósł o zobowiązanie Zarządu PFRON do rozpatrzenia jego odwołania z dnia [...] kwietnia 2004r. Skarżący przedstawił pogląd, iż na podstawie art. 45 ust. 3a oraz art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) odrzucenie wniosku przez PFRON w sprawie dofinansowania nauki w szkole wyższej w ramach programu "STUDENT", następuje w drodze decyzji administracyjnej. Sprzeczne z ustawą postanowienia wewnętrznych procedur PFRON nie mają mocy prawnej i są bezskuteczne, a organem właściwym w rozumieniu w/w ustawy do wydania na podstawie art. 37 §1 k.p.a. postanowienia na zażalenie dotyczące bezczynności Zarządu PFRON, jest Rada Nadzorcza PFRON. W dalszej części skargi wyjaśnił, że dnia [...] lutego 2004r. złożył w [...] oddziale PFRON podanie o dofinansowanie nauki w szkole wyższej w ramach programu "STUDENT – pomoc osobom niepełnosprawnym w zdobyciu wykształcenia na poziomie wyższym". Pismem z dnia [...] kwietnia 2004r. L.dz. [...] skarżący został poinformowany przez PFRON, że zgodnie z §2 Uchwały nr 12/2003 Rady Nadzorczej PFRON z dnia 25 marca 2003r., w programie "STUDENT" mogą uczestniczyć tylko osoby o orzeczonym znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Skarżący P.B. nie spełnia kryteriów określonych w programie "STUDENT", a w konsekwencji nie kwalifikuje się do udziału w tym programie. Pismo powyższe zostało potraktowane przez stronę jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Ponieważ nie zawierało pouczenia, pismem z dnia [...] kwietnia skarżący wystąpił o "uzupełnienie decyzji o pouczenie". W odpowiedzi udzielonej w dniu [...] kwietnia 2004r. PFRON poinformował, że zgodnie z § II pkt 5 procedur realizacyjnych programu, zatwierdzonych Uchwałą nr 447/2003r Zarządu PFRON z dnia 3 września 2003r.: "Wniosek stanowi ofertę zawarcia umowy cywilnoprawnej i jego rozpatrzenie nie podlega przepisom kodeksu postępowania administracyjnego." Uczestnictwo w tym programie jest dobrowolne, nie nakłada na PFRON obowiązku wydawania decyzji administracyjnej przy weryfikacji wniosku ani stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe pismo organu, strona skarżąca potraktowała jako decyzję uzupełniającą. Następnie, dnia [...] kwietnia 2004r. skarżący wystosował do Zarządu PFRON, za pośrednictwem Oddziału PFRON, odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia i z dnia [...] kwietnia 2004r. Ponieważ Oddział [...] PFRON nie przekazał pisma – odwołania Zarządowi, P.B. w dniu [...] maja 2004r. złożył, za pośrednictwem Oddziału, skargę na Dyrektora Oddziału [...] PFRON powołując w podstawie art. 227 i art. 234 k.p.a. i żądając niezwłocznego przekazania skargi Zarządowi PFRON. W dniu [...] maja 2004r. P.B. otrzymał kolejne wyjaśnienie potwierdzające stanowisko PFRON, że złożenie wniosku o dofinansowanie nauki w programie pn. "STUDENT – pomoc osobom niepełnosprawnym w zdobyciu wykształcenia na poziomie wyższym" nie należy do spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, a art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych odsyła do przepisów k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie, ale co do których będzie miał on zastosowanie. W dniu [...] maja 2004r. strona wezwała Odział [...] PFRON do usunięcia naruszenia prawa i przekazanie skargi Zarządowi. Równocześnie, bezpośrednio w Zarządzie PFRON, złożyła na podstawi art. 227 k.p.a. skargę w sprawie zaniedbania i nienależytego wykonywania obowiązków, a także rażącego naruszenia praworządności i interesu prawnego strony. W odpowiedzi udzielonej przez Zastępcę Prezesa Zarządu PFRON dnia [...] czerwca 2004r. stwierdzono, że Oddział [...] w sposób kompletny wyjaśnił wątpliwości strony skarżącej. Potwierdzono, że w sprawach dotyczących weryfikacji wniosków nie mają zastosowania przepisy k.p.a. i PFRON nie wydaje w tych sprawach decyzji administracyjnych. Wyjaśniono, że Dyrektor Oddziału nie miała obowiązku przekazywania pism skarżącego do Zarządu PFRON, gdyż w tych sprawach nie obowiązuje tryb odwoławczy. W międzyczasie strona skarżąca złożyła w Radzie Nadzorczej PFRON zażalenie na bezczynność Zarządu PFRON. W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2004r. Prezes Rady Nadzorczej poinformował, że PFRON wyczerpująco wyjaśnił skarżącemu sprawę w przedmiocie wniosku o udzielenie pomocy finansowej w ramach programu "STUDENT". Pismo to skarżący uznał postanowieniem i zaskarżył do sądu administracyjnego. W końcowej części skargi, strona skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności postanowienia Rady Nadzorczej PFRON oraz zobowiązania Zarządu PFRON do rozpatrzenia odwołania z dnia [...] kwietnia 2004r. Następnie w dniu [...] lipca 2004r. strona skarżąca nadesłała do Sądu "Oświadczenie - Sprostowanie" w sprawie skargi z dnia [...] lipca 2004r. Wniosła o rozszerzenie zakresu skargi o zarzut bezczynności Zarządu PFRON. W odpowiedzi na skargę Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniósł o jej odrzucenie ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej. Fundusz stwierdził, że skarżący opiera się na błędnym przekonaniu, że każda udzielona mu przez PFRON odpowiedź przyjmuje postać decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym. Kierowana korespondencja miała charakter pism informujących, ponieważ skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego. Wniesienie skargi na postanowienie Rady Nadzorczej PFRON pozbawione jest podstaw prawnych, ponieważ Rada Nadzorcza nie jest organem odwoławczym od decyzji Zarządu PFRON. Tylko Prezes PFRON, w przypadkach wskazanych w ustawie, ma prawo wydawać decyzje administracyjne, dlatego organy PFRON: Zarząd i Rada Nadzorcza prowadziły ze stroną korespondencję dotyczącą wniosku o dofinansowanie, a w sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne. Stwierdzono, że bezpodstawne jest także żądanie zobowiązania Zarządu do rozpatrzenia odwołania z dnia [...] kwietnia 2004r., bowiem skarżący nie kwalifikował się do udziału w programie "STUDENT". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny, który stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawuje kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.p.s.a.), ma obowiązek w pierwszej kolejności rozważyć czy jest właściwy do podjęcia wyżej wymienionych działań oraz sprawdzić czy sprawa podlega jego kognicji. Sąd po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy oraz unormowań prawnych, które należało wziąć pod uwagę, doszedł do przekonania, że nie jest właściwy do rozpoznania skargi złożonej przez P.B. Na podstawie art. 3 § 2 u.p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest funduszem celowym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych. Na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a w/w ustawy, środki Funduszu przeznacza się także na programy zatwierdzone przez Radę Nadzorczą, służące rehabilitacji społecznej i zawodowej, w szczególności adresowane do osób niepełnosprawnych, w tym dzieci niepełnosprawnych. Cytowany przepis stanowił również podstawę prawną uruchomienia i realizacji programu "STUDENT – pomoc osobom niepełnosprawnym w zdobyciu wykształcenia na poziomie wyższym". Strona skarżąca uważa, że rozstrzygnięcia PFRON w zakresie wniosków o udzielenie wsparcia finansowego, przybierają formę postanowień lub decyzji administracyjnych, bowiem PFRON działa na podstawie przepisów k.p.a. Składając skargę na pismo wydane w ramach korespondencji prowadzonej pomiędzy skarżącym i Radą Nadzorczą PFRON uznaje, że zaskarżone pismo jest postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego. Zgodzić się należy ze skarżącym, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. "Przez pojęcie "decyzji administracyjnej" należy rozumieć każdy, wydany na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej" (J.P.Tarno; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 19). Jednakże dla ustalenia, czy w konkretnej sprawie organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej niezbędne jest zbadanie przede wszystkim w jakiej formie może zapaść rozstrzygnięcie pozytywne dla strony. Sąd podziela stanowisko doktryny, że w każdym wypadku obowiązywania przepisu prawa administracyjnego, stwarzające podstawy prawne dla organów administracyjnych do kształtowania władczego, indywidualnych praw lub obowiązków adresatów w danej sferze – takie akty muszą przybrać formę decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 219). Sąd tym samym stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. Sąd podkreśla również, mając na względzie dotychczasowe poglądy doktryny, że za właściwością, zwaną przez M. Zimmermanna jurysdykcyjną (dla odróżnienia od postępowania skargowego lub innego rodzaju) organów administracyjnych nie przemawia domniemanie i konieczny jest w każdej kategorii spraw wyraźny przepis prawa przedmiotowego, który w tym zakresie stwarza możliwość drogi procesu administracyjnego. Chodzi więc o to, że organ musi mieć możliwość, na podstawie prawa obowiązującego, wydania w sprawie decyzji administracyjnej, bo bez tego nie można prowadzić postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 194-195). Przepisy rozdziału X, ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie przewidują jednak, że realizacja programów oraz rozpoznawanie wniosków składanych w ramach programów, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a w/w ustawy następuje poprzez wydawanie sformalizowanych aktów administracyjnych. Sąd zauważa, że tam gdzie ustawodawca uprawnia do wydawania decyzji administracyjnych Prezesa Zarządu PFRON (bo tylko on reprezentuje Fundusz na zewnątrz i może wydawać decyzje administracyjne), czyni to wyraźnie. I tak na podstawie art. 49 w/w ustawy, Prezes posiada uprawnienia organów podatkowych określone w Ordynacji podatkowej w zakresie wpłat na Fundusz. W przypadku programu "STUDENT", materialnoprawną podstawę działania PFRON stanowi art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a., ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz uchwała Nr 447/2003 Zarządu PFRON z dnia 3 września 2003r. Formę prawa powszechnie obowiązującego posiada pierwszy z tych aktów, ale w żaden sposób nie wynika z niego aby PFRON wyrażał ocenę składanych wniosków w formie decyzji administracyjnej. Art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. stanowi, że przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 66 w.w ustawy w sprawach nie unormowanych przepisami ustawy stosuje się kodeks postępowania administracyjnego. Ogólne odesłanie do tych przepisów, nie jest tożsame z obowiązkiem wydawania przez Prezesa PFRON sformalizowanych aktów administracyjnych w trakcie realizacji zatwierdzonych przez Radę Nadzorczą programów służących rehabilitacji społecznej i zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznał, że zasadne było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 u.p.p.s.a.