III SAB/Wa 3/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz, sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Iwona Choińska, po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. w L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2009 r. p o s t a n a w i a 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz K. w L. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Prezydent Miasta L. decyzją z [...] listopada 2011r. określił C. w L. (dalej zwany: "Skarżącym") wysokość podatku od nieruchomości za 2009r. z tytułu posiadania nieruchomości przy ul. [...] w L. (działka nr ew. [...] or. [...] oraz budynki). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako: "SKO"), w wyniku odwołania Skarżącego, decyzją z [...] marca 2012r. uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta L. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Prezydent Miasta L. decyzją z [...] maja 2012r. określił Skarżącemu wysokość podatku od nieruchomości za 2009r., z którą nie zgodził się Skarżący, wnosząc 18 maja 2012r. odwołanie od niej. Skarżący pismem z 11 września 2012r. zwrócił się do SKO z ponagleniem, wnosząc o spowodowanie przyspieszenia rozpatrzenia spraw o sygn. [...] dotyczących podatku od nieruchomości za lata 2009-2011. W uzasadnieniu wskazał, że nierozpozanie ww. spraw przez SKO spowoduje konieczność zapłacenia kwoty zobowiązania podatkowego określonej w decyzji, co w istotny sposób utrudni funkcjonowanie Skarżącego. Ww. ponaglenie nie zostało rozpatrzone. Skarżący złożył 8 stycznia 2014r. skargę na bezczynność SKO w sprawie [...] w zakresie naruszenia terminów do załatwienia sprawy. Wniósł o zobowiązanie SKO do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że SKO mimo upływu 16 miesięcy od skierowania odwołania, nie wydało rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, czym naruszyło art. 139 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r., poz. 749 ze zm., zwana dalej: "O.p.") oraz art. 121 § 1 O.p. i art. 125 § 1 O.p. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o umorzenie postępowania sądowego, ewentualnie o oddalenie skargi uznając zarzuty skargi za niezasadne. SKO wskazało, że do dnia złożenia skargi rozpatrzyło trzy sprawy dotyczące Skarżącego tj. [...]. Decyzje te poprzedzone były dodatkowym postępowaniem wyjaśniającym, w tym rozprawą podatkową w październiku 2012r. i zostały zaskarżone do WSA w Warszawie, co powodowało konieczność odesłania akt sprawy do Sądu. Wyroki w ww. sprawach zapadały od lipca do grudnia 2013 r. Po otrzymaniu przez SKO uzasadnienia pierwszego wyroku WSA w Warszawie, uchylającego zaskarżoną decyzję, SKO podjęło dodatkowe postępowanie wyjaśniające, mające na celu wyjaśnienie wskazanych przez Sąd nieścisłości, mogących odnosić się też do lat podatkowych 2009-2011. Wyjaśnienia w tym zakresie wpłynęły do SKO w listopadzie 2013r. SKO wydało [...] lutego 2014r. decyzję w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2009r., co oznacza, że SKO nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Sąd wskazuje, że idea podatkowych organów wyższego stopnia, o których mowa również w przepisach Ordynacji podatkowej wywodzi się z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które w art. 17 i następnych posługują się pojęciem organów wyższego stopnia. Pojęcie to nie jest jednak tam zdefiniowane. K.p.a. wskazuje natomiast na podmioty, które są organami wyższego stopnia. Na mocy art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej; 2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie; 3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W piśmiennictwie podkreśla się, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami administracji publicznej nowego typu, odpowiadającymi standardom europejskim, znacznie różniącymi się od innych funkcjonujących w strukturze administracji publicznej (por. Mariusz Pijewski Pozycja ustrojowa samorządowego kolegium odwoławczego. Teza nr 3 CASUS.2012.1.20). Z przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm., dalej zwana: "u.s.k.o.") wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a. i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm., dalej zwana: "O.p."), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis art. 3a ust. 1 u.s.k.o. stanowi, że nadzór nad działalnością administracyjną kolegiów sprawuje Prezes Rady Ministrów. Z przepisu art. 3a ust. 2 u.s.k.o. wynika, że Prezes Rady Ministrów może powierzyć wykonywanie nadzoru, o którym mowa w ust. 1, ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. Z przepisu art. 3a ust. 4 u.s.k.o. wynika, że sprawowanie nadzoru nad działalnością administracyjną kolegiów polega w szczególności na: 1) przeprowadzaniu kontroli organizacji i warunków pracy kolegiów, w tym na badaniu: a) prawidłowości stosowania przepisów regulaminu organizacyjnego, b) terminowości załatwiania spraw oraz stanu zaległości, ze szczególnym uwzględnieniem spraw, w których postępowanie administracyjne trwa dłużej niż 6 miesięcy, c) prowadzenia ksiąg i innych urządzeń ewidencyjnych oraz rzetelności sporządzania informacji o działalności kolegium, 2) analizie rocznych informacji o działalności kolegium, 3) rozpatrywaniu skarg na pozaorzeczniczą działalność kolegiów, 4) badaniu zachowania trybu i wymogów wyłaniania kandydatów na prezesa kolegium, 5) badaniu zachowania trybu i wymogów wyłaniania kandydatów na członków kolegium, 6) badaniu prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających odwołanie prezesa kolegium, 7) badaniu prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających ukaranie członka kolegium. Z przepisu art. 3a ust. 5 u.s.k.o. wynika, że organ nadzoru sprawuje nadzór nad kolegiami przy pomocy komórki organizacyjnej właściwej do spraw nadzoru lub właściwej do spraw kontroli. Tym samym w świetle przepisów art. 17 pkt 3 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i art. 3a ust. 1-4 u.s.k.o. organem wyższego stopnia nad SKO będzie organ nadzoru - Prezes Rady Ministrów, bądź minister właściwy do spraw administracji publicznej, któremu Prezes Rady Ministrów powierzył wykonywanie ww. nadzoru. Zgodnie natomiast z treścią art. 13 § 3 O.p. organami wyższego stopnia są podatkowe organy odwoławcze. Z treści art. 141 § 1 pkt 1 O.p. wynika, że ponaglenie służy do organu podatkowego wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, skoro w treści art. 3a ust. 1 i 4 u.s.k.o. nie wykluczono, że nadzór Prezesa Rady Ministrów nad samorządowymi kolegiami odwoławczymi, bądź ministra właściwego do spraw administracji publicznej, któremu Prezes Rady Ministrów powierzył wykonywanie nadzoru nad działalnością administracyjną samorządowych kolegiów odwoławczych, może obejmować również opieszałość w prowadzonym postępowaniu podatkowym, należy uznać, że będzie on organem wyższego stopnia nad SKO w sprawie ponagleń, o których mowa w 141 § 1 O.p., choć nie może być uznany za podatkowy organ wyższego stopnia w rozumieniu ww. przepisów art. 13 § 3 O.p. Ponaglenie nie stanowi bowiem środka zaskarżenia – nie służy kontroli rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym, nie dotyczy orzeczniczej działalności samorządowych kolegiów odwoławczych; ma jedynie na celu spowodowanie, aby doszło do rozstrzygnięcia sprawy - spełnia zatem identyczną funkcję, jak zażalenie przewidziane w art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do postanowień § 2 ww. artykułu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, w świetle ww. przepisów P.p.s.a., jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zawarte w art. 52 § 2 P.p.s.a. wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy. Zwrot "taki jak", użyty w art. 52 § 2 P.p.s.a., po którym następuje wyliczenie środków zaskarżenia, powinien być uznany za synonim określenia "w szczególności". Przyjęcie, że zawarte w art. 52 § 2 P.p.s.a. wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy, prowadzi do wniosku, że w wypadku skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., środkami takimi będą zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. oraz ponaglenie przewidziane w art. 141 § 1 O.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienie z 21 września 2001r. sygn. akt I SAB 131/00, LEX nr 55763; postanowienie z 13 grudnia 2012r. sygn. akt I FSK 1644/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2006, s. 150), nie budzi wątpliwości pogląd, że przez "wyczerpanie środków zaskarżenia" należy również rozumieć wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 141 O.p. Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 O.p. stronie służy ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia. Ponaglenie jest swoistym środkiem prawnym, ponieważ nie odnosi się ono do konkretnej czynności procesowej lub też aktu administracyjnego. Przedmiotem ponaglenia jest niezałatwienie sprawy we właściwym terminie ustawowym lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 O.p. Jest to więc prawny instrument umożliwiający stronie wymuszenie na organie podatkowym załatwienie sprawy. Skorzystanie z ponaglenia w danej sprawie nie zamyka drogi odwoławczej, czyli prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność organu konieczne jest więc – w świetle treści art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. - uprzednie złożenie ponaglenia, o którym mowa w art. 141 O.p. Przy tym należy zaznaczyć, że do wyczerpania środków zaskarżenia nie dojdzie przez samo złożenie ponaglenia. Konieczne jest jeszcze zajęcie przez organ wyższej instancji stanowiska w tej kwestii. Wniesienie skargi uzależnione jest od rozpatrzenia złożonego ponaglenia, które winno być załatwione, stosownie do treści art. 139 § 2 O.p. niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu miesiąca od daty jego wniesienia. Dopóki bowiem organ wyższej instancji nie wypowie się w tym przedmiocie, postępowanie zainicjowane ponagleniem nie jest zakończone, a to sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż wyczerpane zostały przysługujące stronie prawem przewidziane środki zaskarżenia (vide: wyroki NSA z 14 lutego 2006r. sygn. akt I FSK 588/10 oraz z 11 lutego 2011r. sygn. akt I FSK 199/10 oraz postanowienie z 19 lipca 2013r. sygn. akt I FSK 1325/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż ponaglenie, jakie Skarżący złożył w piśmie z 11 września 2012r. (k. 15-16 akt sprawy) nie zostało rozpatrzone przez ww. organ wyższego stopnia, który nie wypowiedział się merytorycznie w kwestii objętej ponagleniem, tj. odnośnie nieterminowego załatwienia sprawy przez SKO odwołania wniesionego przez Skarżącego. Doręczenie odpowiedzi organu ww. organu wyższego stopnia jest konieczne do złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność organu (wyczerpanie środków zaskarżenia). W tej sytuacji ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia Skarżącemu nie przysługiwało prawo do wniesienia skargi do sądu. Sąd, mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. oraz art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.