III SAB/Wa 38/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Trelka, Sędziowie sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. J. i I. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji ustalającej wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego za 2014 r. 1) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) umarza postępowanie sądowoadministyracyjne. Skarżący J.J. i I. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej zwane też "Kolegium") w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...] ustalającej łączne zobowiązanie pieniężne na rok 2014 za nieruchomości położone w W. (działki ew. nr [...] , [...], [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w kwocie 986,00 zł. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2014r. przesłali listem poleconym 10 marca 2014r. i wpłynęło ono do Kolegium 12 marca 2014r. oraz że minął już przewidziany w kpa termin na rozpatrzenie i załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, że Skarżący nie poprzedzili wniesienia skargi wezwaniem Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym nie wyczerpali przysługujących im środków zaskarżenia. Kolegium uzasadniając to stanowisko powołało się na treść art. 54 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2010r., sygn. akt II FSK 960/10. Decyzją z [...] września 2014r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta W. z [...] stycznia 2014r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja została doręczona Skarżącym w dniu 24 września 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 punkt 8 P.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność organów zobowiązanych do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej oraz przewlekłość w tych sprawach. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest zasadny wniosek Kolegium o odrzucenie skargi, ze względu na brak uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku bezczynności ministra czy samorządowego kolegium odwoławczego nie ma zastosowania art. 141 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r., poz. 749 ze zm.; dalej "O.p."), bowiem w stosunku do tych organów nie ma organu wyższego stopnia. Ponadto w sprawach ze skargi na bezczynność także przepis art. 52 § 3 P.p.s.a. nie ma zastosowania. Odsyła on bowiem do art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, który z kolei stanowi o innych niż określone w pkt 1-3 aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynności organu nie można uznać za akt lub czynność w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w dodatku skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Wobec tego skarga na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z 28 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 685/10, dost. CBOSA). W przypadku skargi na bezczynności organu administracji publicznej, kontrola Sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy istotnie ten organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy, gdyż skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną sąd zobowiązuje bowiem organ do wydania aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). O bezczynności organu administracji publicznej można mówić, gdy organ ten, w prawnie ustalonym terminie, nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji (postanowienia lub innego aktu), bądź też nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych w celu usunięcia przeszkody w wydaniu decyzji i nie dopełnił czynności określonych w art. 140 O.p. Przy czym nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność miała miejsce, jednakże nie miała ona charakteru rażącego. Bezczynność ta ustała z dniem wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z dnia [...] września 2014r. o uchyleniu decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2014r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja ta została doręczona Skarżącym w dniu 24 września 2014r., przez co postępowanie sądowe należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W uchwale z 26 listopada 2008r. I OPS 6/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (dotyczący umorzenia postępowania) ma zastosowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostała w bezczynności (dost. na www. orzeczenia.nsa.gov.pl; CBOSA). W związku z powyższym skarga na bezczynność organu w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia podlega umorzeniu z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie. Wydanie przez organ podatkowy żądanego rozstrzygnięcia czyni niezasadnym zobowiązanie organu do działania, jednakże nie zwalnia Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do zarzucanej skargą bezczynności postępowania, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w niniejszej sprawie w dniu 10 marca 2014r. Skarżący złożyli odwołanie od decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2014r. Odwołanie to wpłynęło do organu pierwszej instancji 10 marca 2014r. i zostało przekazane do Kolegium przy piśmie Prezydenta W. z 31 marca 2014r. (wpływ do Kolegium: 1 kwietnia 2014r.). W piśmie tym organ pierwszej instancji poinformował, że do dnia jego sporządzenia nie wpłynęły zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji z [...] stycznia 2014r. Jak wynika z akt sprawy wraz z odwołaniem nie zostały przekazane także wypisy z rejestru gruntów dot. przedmiotowych nieruchomości. Następnie w dniu 17 kwietnia 2014r. przy piśmie z 16 kwietnia 2014r. Prezydent W. uzupełnił akta podatkowe, poprzez nadesłanie wypisów z rejestru gruntów dot. przedmiotowych nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] i [...] . Pismem z 5 czerwca 2014r. Kolegium wystąpiło do Prezydenta W. o przesłanie zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji przez Skarżących oraz kserokopii decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2012r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] , wraz z informacją czy decyzja ta jest ostateczna. Ponadto Kolegium wystąpiło o udzielenie informacji czy ulica [...] ma status drogi publicznej ewentualnie czy jest projektowana jako droga publiczna. W odpowiedzi na powyższe pismo Prezydent W. przy piśmie z 23 czerwca 2014r. (wpływ do Kolegium: 26 czerwca 2014r.) uzupełnił akta podatkowe, poprzez nadesłanie: pisma Wydziału Budżetowo-Księgowego Urzędu W. z 16 czerwca 2014r., zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z [...] stycznia 2014r. nr [...] dot. działek ew. nr [...] i [...] przez J. J. , kserokopii decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2012r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] , kserokopii pisma do Wydziału Gospodarki Gruntami z 24 lutego 2014r. Wskazać należy, że Wydział Budżetowo-Księgowy Urzędu W. w piśmie z 16 czerwca 2014r., poinformował o braku zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji z [...] stycznia 2014r., nr [...] przez I. J. i K. J. oraz o konieczności wystąpienia z reklamacjami do [...] . Następnie w odpowiedzi na wystąpienie Kolegium z 18 sierpnia 2014r., Prezydent W. przy piśmie z 5 września 2014r. (wpływ do Kolegium: 9 września 2014r.) nadesłał: pismo Wydziału Budżetowo-Księgowego Urzędu W. z 26 sierpnia 2014r., duplikaty zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji z [...] stycznia 2014r. przez J. J. i I. J. wraz z odpowiedziami [...] na reklamacje złożone przez Urząd W. w dniu 3 lipca 2014r. W dniu [...] września 2014r. Kolegium rozpoznało odwołanie Skarżących poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazać w tym miejscu należy w związku z argumentacją skargi, że w sprawach podatkowych zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej, a nie przepisy kpa. Niewątpliwie zgodnie z art. 125 § 1 O.p. organy podatkowe mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 122 i art. 187 § 1 O.p.). Zgodnie natomiast z art. 139 § 3 O.p., załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. W myśl art. 139 § 4 O.p. do terminów określonych w § 1-3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie zaś do art. 140 § 1 O.p. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. , bowiem organ nie załatwił sprawy w terminie dwóch miesięcy, o którym mowa w art. 139 § 3 O.p., jak również nie skorzystał z uprawnienia, wynikającego z art. 140 O.p. – przedłużenia terminu do wydania decyzji. W związku z powyższym zostały naruszone wskazane przepisy Ordynacji podatkowej, zważywszy, że odwołanie, które wpłynęło do Kolegium 1 kwietnia 2014r. zostało ostatecznie załatwione decyzją z [...] września 2014r. (doręczoną Skarżącym 24 września 2014r.). Bezczynność organu nie miała jednakże miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. W ocenie Sądu, podjęte działania przez Kolegium tj. wystąpienie 5 czerwca 2014r. i 18 sierpnia 2014r. do Prezydenta W. o uzupełnienie akt sprawy o niezbędne do jej załatwienia dokumenty, w tym o dowody potwierdzające daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronom, uzasadniają stwierdzenie, że bezczynność Kolegium nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że z uwagi na treść przepisów art. 228 § 1 pkt 2 w zw. z art. 223 § 2 pkt 1 O.p., organ odwoławczy w pierwszej kolejności zobowiązany jest do ustalenia czy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione w terminie, a w tym celu niezbędne jest uzyskanie dowodów doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej stronom. Wobec stwierdzenia braku rażącego naruszenia prawa jak i wyżej wskazanych okoliczności, Sąd uznał za niezasadne wymierzanie organowi grzywny. Jednocześnie zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie powołanego wyżej art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. W sytuacji wydania zaś przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności organu administracji publicznej staje się bezprzedmiotowe. Jak wyżej wskazano, decyzją z [...] września 2014r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, uchyliło decyzję Prezydenta W. z [...] stycznia 2014r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu wydanie przez Kolegium wskazanej decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji z [...] stycznia 2014r. Oczywiste bowiem jest, że Kolegium załatwiło sprawę i nie pozostaje już w bezczynności w przedmiocie rozpoznania odwołania Skarżących. Tym samym w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W świetle powyższego Sąd, na mocy 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego wobec braku stosownego wniosku Skarżących.