III SAB/Wa 40/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Matylda Arnold – Rogiewicz, Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2010 r. 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3) wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w wysokości 1.000 złotych (słownie: jeden tysiąc złotych); 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z 28 maja 2019 r. S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca", Spółka") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO") w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] określającej Spółce wysokość zobowiązania podatkowego za 2009 r. za nieruchomość położoną przy ul. [...]. 2. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: w dniu [...] sierpnia 2013 r. Prezydent W. decyzją nr [...] określił Skarżącej zobowiązanie podatkowe za 2010 r. w podatku za nieruchomość położoną przy ul. [...] (dalej również: "decyzja z [...] sierpnia 2013 r."). 3. Skarżąca nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i pismem z 23 września 2013 r. złożyła odwołanie zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie. Spółka wniosła jednocześnie o dołączenie nowych dowodów. 4. W dniu 31 stycznia 2019 r. Skarżąca wniosła do SKO pismo z wnioskiem o przyśpieszenie rozpoznania sprawy podtrzymując twierdzenia i wnioski przedstawione we wniesionym odwołaniu i dalszych pismach. 5. SKO pismem z 18 marca 2019 r. zwróciło się do Prezydenta W., o nadesłanie informacji i dokumentów potwierdzających ewentualne zaistnienie zdarzeń, które przerwały bądź zawiesiły bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości za rok 2010 w stosunku do Skarżącej. W odpowiedzi Prezydent W. w W. przesłał informację o wydaniu w dniu [...] stycznia 2019 r. decyzji o odroczeniu terminu zapłaty zaległości podatkowej za 2010 r. do dnia 31 marca 2020 r. (pismo wpłynęło do SKO w dniu 24 maja 2019 r.). 6. W odpowiedzi na skargę SKO wskazało, że po otrzymaniu pisma Skarżącej z 31 stycznia 2019 r., w którym wniesiono o przyspieszenie rozpoznania sprawy, a przed wniesieniem skargi na bezczynność, SKO przystąpiło do czynności zmierzających do zakończenia postępowania i wydania decyzji. SKO po wpłynięciu skargi na bezczynność wydało w dniu [...] czerwca 2019 r. decyzję o sygn. akt. [...] uchylającą decyzję organu pierwszej instancji w całości i umarzającą postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości za 2010 rok. Mając na uwadze powyższe, zdaniem SKO nie pozostawało ono w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. 7. Skarga oparta została na uzasadnionych podstawach, jakkolwiek Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w dacie orzekania przez Sąd, nie pozostawało już w bezczynności, co czyniło bezprzedmiotowym zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia. Uprzednia bezczynność miała jednak miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w postaci artykułów: 139 O.p., 140 § 1, art. 121 § 1 oraz art. 125 § 1 O.p. W ocenie Sądu zaszły także przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. 8. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania: decyzji administracyjnych; postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym; innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Tylko więc we wskazanym zakresie spraw można wnosić skargę na bezczynność organu. Nadto w sprawach, w których zarzucana jest bezczynność organów administracji publicznej Sąd Administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Istotne jest więc to, czy organ w dacie orzekania pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) ma miejsce wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, nie podjął też stosownej czynności. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie (por. m. in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 86). 9. Dla wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia wskazać należy, że zasady rozstrzygania przez Sąd w sprawach, w których zarzucona została bezczynność, względnie przewlekłość postępowania uregulowane zostały w art 149 P.p.s.a. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia i zastosowanie art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a. nie może zostać - jak stwierdzono m. in. w postanowieniu NSA z dnia 26.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (dostępne w CBOSA) - przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian. Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie podkreśla, że wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę, stwierdza jednocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W tym też zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. 10. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji , postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., czy też nie. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: Lex nr 12188894). 11. Taki stan, w ocenie Sądu, wystąpił w niniejszej sprawie. Zważywszy, że organ pozostawał w bezczynności do chwili złożenia skargi do WSA w Warszawie, Sąd obowiązany był ocenić – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dacie złożenia skargi nie dopełniło ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy co oznacza, że pozostawało w bezczynności. Ordynacja podatkowa zobowiązuje generalnie organy podatkowe do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 139 § 1 O.p. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 139 § 3 O.p. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Do terminów określonych w art. 139 § 1-3 O.p. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 140 § 1 O.p., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. 12. Przekroczenie tych terminów oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji decyzją z [...] sierpnia 2013 r. określił Skarżącej podatek od nieruchomości za 2010 r. za nieruchomość położoną przy ul. [...] zł. Dnia 23 września 2013 r. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji. Pismem z dnia 31 stycznia 2019 r. Spółka złożyła wniosek o zaprzestanie naruszeń, a także o przyspieszenie rozpoznania rzeczonej sprawy. Przedmiotowe odwołanie nie zostało przez SKO rozpoznane do dnia wniesienia skargi do sądu z dnia 28 maja 2019 r. Jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. od dnia wniesienia odwołania w 2013 r. do dnia złożenia skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w maju 2019 r. nie podjęło żadnych czynności. Z akt sprawy nie wynika również aby zaistniały podstawy prawne do niewydania decyzji w terminie określonym w art. 139 § 3 O.p., co oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się rażącego naruszenia tego przepisu, podobnie jak i art. 140 § 1, art. 121 § 1 oraz art. 125 § 1 tej ustawy. Przepis art. 121 § 1 O.p. nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, natomiast przepis art. 125 tej ustawy zobowiązuje organy podatkowe, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Żadnej z dyspozycji zawartej w tych przepisach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wykonało. 13. Podnieść należy, że SKO tłumacząc się ze swojej bezczynności w przedmiotowej sprawie wskazało m.in., że "jest organem administracji publicznej, do którego wpływa bardzo duża ilość spraw z obszaru właściwości obejmującej powiaty: [...] Kolegium jest nie tylko organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k p a i art 13 § I pkt 3 O.p od decyzji wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty albo marszałka województwa, ale również ma w swej właściwości rzeczowej sprawy dotyczące aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste (art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z informacji rocznych o działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej, wynika, że tylko w 2013 roku do Kolegium wpłynęło 30.407 spraw, przy czym spraw z lat poprzednich, które nie zostały zakończone pozostawało jeszcze 21 844 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. składało się w tym czasie z 78 członków, w tym 42 etatowych i pozostałych – pozaetatowych. Zestawienie liczby spraw do załatwienia przez skarżony organ podatkowy z liczbą członków Kolegium pokazuje, jak duże jest obciążenie pracą poszczególnych członków jako sprawozdawców. Okoliczność ta przekłada się na terminowość rozpatrywania spraw przez Kolegium i często powoduje, że ustawowe terminy w tym zakresie nie mogą być dochowane z przyczyn niezależnych od organu (konieczność rozpatrzenia spraw zaległych i bardzo duży wpływ spraw bieżących). 14. W ocenie Sądu powyższe problemy ustrojowe, techniczne wynikające z braku zapewnienia środków do realizacji przez SKO w W. zadań powierzonych przez państwo polskie nie mogą stanowić wytłumaczenia dla nie rozpatrzenia przez okres 6 lat odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w sprawie podatku od nieruchomości. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisów dotyczących terminów rozpatrzenia spraw a także ogólnych zasad postępowania, w tym w szczególności zasady szybkości postępowania oraz zasady zaufania do organów państwa powyższe stanowisko organu odwoławczego – z punktu widzenia strony postępowania jest nieistotne. Fakt pozostawania przez organ odwoławczy w bezczynności może być podstawą dochodzenia stosownej rekompensaty finansowej przez podatnika. 15. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa Sąd orzekł też o wymierzeniu organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 P.p.s.a.