III SAB/Wa 41/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Długosz – Szyjko (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia del. WSA Marek Kraus, Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Protokolant referent stażysta Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 października 2011 r. o zwrot odsetek od nadpłaty z tytułu kwot uiszczonych na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1) zobowiązuje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do wydania, w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia wyroku, decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku o zwrot odsetek od nadpłaty, 2) zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz skarżącego J. D. kwotę 357,00 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wyrokiem z 28 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 173/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) z [...] maja 2008 r. w przedmiocie określenia Skarżącemu – J. D. zobowiązania za wrzesień 2005 r. w kwocie 331.081,20 zł z tytułu nieterminowej wpłaty środków na rachunek bankowy zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Pismem z 17 października 2011 r. Skarżący, ze względu na niewydanie nowej decyzji, złożył wniosek o zwrot uiszczonych kwot, tj. kwoty głównej w wysokości 331.081,20 zł oraz odsetek w łącznej kwocie 13.840 zł (od wpłat: z 21 lutego 2006 r.w wysokości 342.917 zł, z 12 lutego 2008 r. w wysokości 1.578,20 zł i z 27 lutego 2008 r. w wysokości 426 zł). Pismem z 21 grudnia 2011 r. organ wezwał Skarżącego do usunięcia braków wniosku przez złożenie: korekty deklaracji z 16 lutego 2006 r. za styczeń 2006 r., w której wykazano wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON w kwocie 329.485 zł oraz pisemnego uzasadnienia przyczyn korekty. W wykonaniu ww. wezwania do pisma z 28 grudnia 2011 r. Skarżący załączył korektę deklaracji DEK-II-a, wskazującą brak zobowiązania za styczeń 2006 r. Jako przyczynę złożenia korekty Skarżący wskazał niewydanie przez PFRON kolejnej decyzji po uchyleniu wyrokiem WSA w Warszawie z 28 maja 2009 r. (sygn. akt III SA/Wa 1734/09) decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2008 r. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Prezes Zarządu PFRON określił Skarżącemu wysokość nadpłaty z tytułu dokonanych wpłat na PFRON w kwocie 344 921,20 zł. W ww. decyzji organ nie wypowiedział się w kwestii odsetek od nienależnie uiszczonych kwot. Pismem z 11 kwietnia 2012 r. Skarżący skierował do Ministra Pracy i Polityki Społecznej ponaglenie na niezałatwienie we właściwym terminie przez Prezesa Zarządu PFRON sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku o zwrot odsetek od nadpłaty z tytułu kwot uiszczonych na PFRON na mocy uchylonych decyzji. Wniósł o uznanie ponaglenia za uzasadnione oraz wyznaczenie ww. organowi dodatkowego terminu na wydanie decyzji określającej wysokość należnych odsetek. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z 17 maja 2012 r. uznał ponaglenie za bezzasadne. W skardze na bezczynność Prezesa Zarządu PFRON Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni decyzji określającej wysokość odsetek należnych od nadpłaty powstałej z tytułu kwot uiszczonych na PFRON na mocy uchylonych decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2008 r. oraz Prezesa Zarządu PFRON z [...] maja 2008 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, iż mimo zawartego w piśmie z 17 października 2011 r. wniosku o zapłatę odsetek od nienależnie uiszczonych kwot organ nie tyle nie odmówił ich wypłaty, lecz zupełnie nie wypowiedział się w tym przedmiocie. Ponadto podniósł, iż do przedmiotowej sprawy mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, w tym art. 139 § 2 tej ustawy, a także przepisy o nadpłacie. Wskazał, iż organ znał treść wyroku WSA w Warszawie z 28 maja 2009 r. (sygn. akt: III SA/Wa 173/09), mocą którego decyzja Prezesa Zarządu PFRON z [...] maja 2008 r. została uchylona. Co prawda, w myśl art. 139 § 4 Ordynacji podatkowej, do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się m in. okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, jednak w jego ocenie usunięcie braków wniosku o określenie należnych odsetek, zgodnie z wezwaniem z 21 grudnia 2011 r., w żaden sposób nie wpłynęło na możliwość jego niezwłocznego załatwienia. Ponadto Skarżący wskazał, że skoro w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zapłatą świadczenia nienależnego, to przysługuje mu prawo do odsetek od uiszczonej nadpłaty już od dnia jej powstania. Wyjaśnił, iż do oprocentowania nadpłaty należy odpowiednio stosować art. 78 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym nadpłaty podlegają co do zasady oprocentowaniu w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych. W ocenie Skarżącego, Prezes Zarządu PFRON zobowiązany jest w decyzji stwierdzającej lub określającej wysokość nadpłaty (albo w odrębnej decyzji lub postanowieniu) naliczyć wysokość oprocentowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu PFRON wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Powołując się na art. 78 § 1 i § 3 pkt 3 lit. a) organ uznał, iż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie określenia wysokości odsetek od nadpłaty, a tym samym uznania bezczynności organu. Przepisy Ordynacji podatkowej nie przewidują wydania decyzji w tym przypadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowo postąpił Prezes Zarządu PFRON, gdy określając decyzją z [...] stycznia 2012 r.Skarżącemu wysokość nadpłaty z tytułu dokonanych wpłat na PFRON w kwocie 344 921,20 zł. nie wypowiedział się w kwestii odsetek od nienależnie uiszczonych kwot. Albowiem, gdy stwierdzona nadpłata podlega oprocentowaniu, to oprocentowanie to przysługuje z mocy prawa, bez potrzeby orzekania o nim w drodze decyzji administracyjnej. Nadpłata wraz z oprocentowaniem stanowi roszczenie materialnoprawne strony wobec organu. Stwierdzenie nadpłaty rodzi po stronie organu obowiązek jej rozliczenia wraz z ewentualnym oprocentowaniem poprzez dokonanie zwrotu, albo zaliczenie jej na poczet zaległych, bieżących lub przyszłych zobowiązań. Zasady postępowania z nadpłatą na etapie jej "zwracania" przez organ określa art. 76 § 1 O.p.. W pierwszym rzędzie, kwota nadpłaty jest zaliczana z urzędu na poczet zaległości (z odsetkami) oraz bieżących zobowiązań, tj. tych, które już powstały, ale nie upłynął jeszcze ich termin płatności. Jeżeli na stronie nie ciążą zaległości, odsetki i bieżące zobowiązania, nadpłata jest mu przez organ zwracana. Strona może jednak zrezygnować z bezpośredniego zwrotu i żądać zaliczenia nadpłaty na poczet przyszłych zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON. Przy niektórych metodach rozliczenia nadpłaty wraz z oprocentowaniem, ustawodawca nakłada na organ obowiązek wydania postanowienia - art. 76a O.p. I tak zgodnie z § 1 tego przepisu postanowienie wydaje się w sprawach zaliczenia nadpłaty na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań, z tym, że w przypadku zaliczenia nadpłaty na poczet zaległości odpowiednio stosuje się przepisy art. 55 § 2 i art. 62 § 1 O.p. Co oznacza, że jeżeli nadpłata nie pokrywa kwoty zaległości wraz z odsetkami za zwłokę, nadpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu zaliczenia, pozostaje kwota zaległości do kwoty odsetek za zwłokę. Natomiast jeżeli na zobowiązanym ciążą zobowiązania z różnych tytułów, nadpłatę zalicza się na poczet należności, począwszy od zobowiązania o najwcześniejszym terminie płatności, chyba że Strona wskaże, na poczet którego zobowiązania zaliczyć nadpłatę. Wskazać ponadto należy na treść art. 78a O.p., który ma odpowiednie zastosowanie także przy rozliczeniu nadpłat wynikających z zobowiązań określonych ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych: "Jeżeli kwota dokonanego zwrotu podatku nie pokrywa kwoty nadpłaty wraz z jej oprocentowaniem, zwróconą kwotę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty nadpłaty oraz kwoty jej oprocentowania w takim stosunku, w jakim w dniu zwrotu pozostaje kwota nadpłaty do kwoty oprocentowania". Przy czym pojęcie oznacza tu przekazanie na rzecz podmiotu uprawnionego jedynie części przysługującej im nadpłaty. Przepis ten znajduje zastosowanie dla dalszego naliczania oprocentowania po dokonaniu niepełnego zwrotu, gdy organ zwraca jedynie część należności, niepokrywającą całej kwoty nadpłaty wraz z oprocentowaniem. Nadpłata winna być zwrócona (w tym zaliczona na poczet innych należności zgodnie z art. 76 §1 O.p.) przez organ w całej kwocie, łącznie z oprocentowaniem. Jeżeli organ, bez względu na przyczynę, nie zwróci kwoty wystarczającej na pokrycie nadpłaty i oprocentowania, kwotę zwrotu zalicza się proporcjonalnie na poczet nadpłaty i oprocentowania, w takim stosunku, w jakim w dniu zwrotu pozostaje kwota nadpłaty do kwoty oprocentowania. Oprocentowana dalej jest tylko pozostała kwota nadpłaty. Zdaniem Sądu podejmowane przez organ czynności związane z rozliczeniem stwierdzonej nadpłaty wraz z oprocentowaniem należy uznać za czynności o charakterze materialno-technicznym. Dotyczą one bowiem samego spełnienia roszczenia materialnoprawnego strony. Roszczenie to jest elementem stosunku materialnoprawnego łączącego podatnika z organem podatkowym. Treść tego stosunku określają: decyzja o stwierdzeniu nadpłaty, a w części dotyczącej oprocentowania wprost przepisy prawa materialnego. Czynności związane z rozliczeniem nadpłaty wraz z oprocentowaniem stanowią wykonanie stosunku materialnoprawnego bez ingerencji w jego treść. Znajdą one pewne odzwierciedlenie w postanowieniu, o którym mowa w art. 76 a) O.p., gdyż postanowienie o sposobie zaliczenia nadpłaty powinno obejmować całą kwotę nadpłaty wraz z zapadłym oprocentowaniem. Biorąc pod uwagę w/w przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące prawa do oprocentowania nadpłaty, nie można uznać za zasadne zarzutów Skarżącego, że orzeczenie o wysokości jej oprocentowania winno być obligatoryjnym elementem decyzji stwierdzającej nadpłatę. Orzekanie na etapie decyzji o stwierdzeniu nadpłaty w tym zakresie nie znajduje podstaw prawnych, a ponadto najczęściej byłoby realnie niemożliwe. Jak wynika z art. 78 § 3 pkt 1-5 O.p. prawo do oprocentowania nadpłaty powstaje w razie niezachowania przez organ terminów do wydania decyzji o stwierdzeniu nadpłaty, bądź terminów dokonania jej zwrotu określonych w art. 77 § 1-4 O.p. Natomiast art. 78 § 4 O.p. stanowi, że oprocentowanie z tytułu nadpłaty przysługuje do dnia zwrotu nadpłaty, zaliczenia jej na poczet zaległych lub bieżących zobowiązań lub dnia złożenia wniosku o zaliczenie nadpłaty na poczet przyszłych zobowiązań, z zastrzeżeniem § 5 pkt 2. W momencie wydawania decyzji o stwierdzeniu nadpłaty organ nie może zatem wiedzieć za jaki okres liczyć miałby oprocentowanie; albowiem o ile przekroczenie terminu do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty można stwierdzić w momencie wydawania decyzji, to już ustalenie dotyczące przekroczenia terminu zwrotu nadpłaty nie jest możliwe, gdyż zwrot nadpłaty jest czynnością z istoty swojej mogącą nastąpić dopiero po wydaniu decyzji o stwierdzeniu nadpłaty; chyba, że zwrot następuje bezpośrednio na podstawie skorygowanej deklaracji (art. 75 § 4 O.p.). Dokonanie zwrotu nadpłaty wraz z oprocentowaniem jest zatem czynnością materialno-techniczną, realizacją prawa Strony wynikającego wprost z ustawy. Jeśli jednak organ odmawia Stronie oprocentowania nadpłaty, albo uprawniony kwestionuje wysokość otrzymanego oprocentowania, to w tym zakresie organ powinien wydać decyzję administracyjną. W odmowie przyznania oprocentowania od nadpłaty przejawia się bowiem władztwo administracyjne, w którym organ autorytatywnie określa pozycję prawną strony. Nie można przyjąć, że odmowa wypłaty Stronie oprocentowania lub części oprocentowania mieści się w pojęciu "czynności materialno-technicznych". Dopiero rozstrzygnięcie decyzją o tej kwestii stworzy bowiem stronie możliwość uzyskania kontroli sądowej w zakresie stanowiska organu, co do braku podstaw prawnych do żądania oprocentowania nadpłaty. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania w zakreślonym terminie decyzji w zakresie wniosku strony o oprocentowanie zwróconej nadpłaty. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).