III SAB/Wa 67/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie asesor WSA Piotr Dębkowski (sprawozdawca), sędzia WSA Jarosław Trelka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych 1) stwierdza, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) odmawia przyznania od Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych); 4) zasądza od Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] na rzecz A. K. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na podstawie tytułów wykonawczych z 8 maja 2018 r., wystawionych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. (dalej NUS-K), Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. (dalej NUS-P) wszczął wobec A.K. postępowanie egzekucyjne obejmujące zaległości z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za lata 2009 – 2010. W dniu 29 sierpnia 2018 r. oraz w dniu 6 września 2018 r. NUS-K wystąpił o wycofanie wspomnianych tytułów wykonawczych z uwagi na zapłatę dochodzonych należności. Pismem z 28 czerwca 2019 r. A.K. zwrócił się do NUS-P z wnioskiem o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych postępowania dotyczącego zaległości z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za lata 2009 – 2010. Pismem z 29 lipca 2019 r. NUS-P wskazał wnioskodawcy, że nie może wydać zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, ponieważ postępowanie egzekucyjne w tej sprawie nie zostało jeszcze zakończone. Organ podkreślił, że w toku wspomnianego postępowania, na podstawie zawiadomienia z 12 lipca 2018 r., dokonano zajęcia rachunku bankowego, w wyniku którego powstały koszty egzekucyjne w wysokości 18.269,60 zł. NUS-P dodał, że została już wyegzekwowana część tych kosztów, a mianowicie 3.282,10 zł. Do uregulowania pozostała zatem kwota 14.987,50 zł. W dniu 7 sierpnia 2019 r. A.K. złożył do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (DIAS) ponaglenie, w którym wskazał, że postępowanie z wniosku w sprawie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych nie zakończyło się w terminie określonym w art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej Kpa). Strona wniosła zatem o: stwierdzenie, że bezczynność organu pierwszej instancji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy i wyznaczenie terminu do jej załatwienia; zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności NUS-P. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.K., działający poprzez ustanowionego pełnomocnika – doradcę podatkowego, zarzucił NUS-P naruszenie art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 Kpa w zw. z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438, dalej Upea), a także art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Skarżący wniósł w związku z tym o: - zobowiązanie NUS-P do wydania zawiadomienia w sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych w terminie 7 dni od daty doręczenia akt organowi; - stwierdzenie, że NUS-P dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od NUS-P sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; - przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi; - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. NUS-P w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej wnioski zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1308 ze zm., dalej Ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie natomiast do art. 120 Ppsa, w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że w skardze zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci uwierzytelnionych kopii protokołu z 17 czerwca 2019 r., pokwitowania z 27 czerwca 2019 r. nr [...] oraz zawiadomień o uchyleniu zajęć egzekucyjnych z 2 lipca 2019 r. W ocenie Sądu, nie było jednak konieczne dokonanie wspomnianej czynności procesowej. Wszystkie te dokumenty znajdowały się bowiem w aktach administracyjnych. Stanowiły zatem przedmiot oceny stosownie do treści art. 133 § 1 Ppsa, zgodnie z którym to przepisem sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Dowód, o którym mowa w art. 106 § 3 Ppsa ma natomiast charakter uzupełniający, czyli winien dotyczyć dokumentów, które nie zostały dołączone do akt na wcześniejszych etapach postępowania. Przechodząc do zasadniczego wniosku skargi, a mianowicie stwierdzenia czy w sprawie miała miejsce bezczynność NUS-P wskazać należy, że strona w dniu 28 czerwca 2019 r. zwróciła się do organu o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych. Na podstawie art. 18 Upea, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kpa. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61 § 3 Kpa, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wniosek z 28 czerwca 2019 r. wpłynął do Urzędu Skarbowego w P. 2 lipca 2019 r. Zatem dzień 2 lipca 2019 r. był datą wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych. Zgodnie z art. 35 § 1 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Na podstawie art. 35 § 2 Kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Stosownie do art. 35 § 3 Kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Mając na uwadze powyższe przepisy Sąd stwierdza, że wniosek strony z 28 czerwca 2019 r. winien zostać załatwiony najpóźniej w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, tj. do dnia 2 sierpnia 2019 r. Zgodnie bowiem z art. 57 § 3 Kpa, terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. Z akt sprawy wynika, że w dniu 29 lipca 2019 r. NUS-P sporządził pismo, w którym wskazał, iż nie może zadośćuczynić żądaniu strony, gdyż postępowanie egzekucyjne jest w toku, co wyklucza wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych. Formalnie organ załatwił zatem sprawę w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 Kpa. Nie oznaczało to jednak, że z upływem ostatniego dnia tego terminu nie powstał stan bezczynności. W konsekwencji prezentowanego przez NUS-P stanowiska żądanie wnioskodawcy nie zostało bowiem zrealizowane. Należało więc ocenić, czy organ miał prawo odmówić stronie wydania zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych. Pojęcie "załatwienie sprawy" nie może bowiem oznaczać podjęcia jakiegokolwiek działania przez organ. Musi być to działanie znajdujące oparcie w przepisach obowiązującego prawa. W przeciwnym razie dochodziłoby do sytuacji, w których każda nawet nieuzasadniona odmowa podjęcia żądanej czynności wykluczałaby ewidentny stan bezczynności organu. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdował art. 64c § 6a pkt 1 lit. a i b Upea, zgodnie z którym organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych na wniosek złożony w terminie 6 miesięcy od dnia wyegzekwowania obowiązku lub od dnia, w którym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się ostateczne. Z treści powyższego przepisu wynika, że co do zasady zawiadomienie zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych może być wydane dopiero po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, czy to poprzez wyegzekwowanie należności czy też umorzenie tego postępowania, bowiem dopiero wtedy można stwierdzić ile wynoszą koszty naliczone w toku postępowania egzekucyjnego. Nie mniej jednak, zdaniem Sądu, w sytuacji gdy do uregulowania pozostały już wyłącznie koszty egzekucyjne, odmowa wydania zawiadomienia o ich wysokości stanowiłaby przejaw zbędnego formalizmu. Od powstałych kosztów egzekucyjnych nie nalicza się bowiem kolejnych opłat, a zatem w opisanym przypadku organ zna już ostateczną wysokość kosztów egzekucyjnych, a więc może, i niewątpliwie powinien, zawiadomić o nich zobowiązanego. W ocenie Sądu, jeśli strona chce skorzystać z prawa do kwestionowania wysokości naliczonych kosztów egzekucyjnych jeszcze w czasie gdy są one dochodzone przez organ, to należy jej to umożliwić. Brak jest bowiem powodów, aby organ czekał z tym do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Możliwe jest bowiem, że zobowiązany zdoła skutecznie podważyć zasadność naliczenia kosztów egzekucyjnych i nie będzie już potrzeby, aby stosować wobec niego środki przymusu, które z natury rzeczy stanowią dolegliwość dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie NUS-K pismami z 29 sierpnia 2018 r. i z 6 września 2018 r. poinformował o wyegzekwowaniu od osoby trzeciej należności objętych tytułami wykonawczymi dotyczącymi zobowiązań w podatku dochodowym od osób fizycznych za lata 2009-2010. Do wyegzekwowania pozostały zatem wyłącznie koszty egzekucyjne. W świetle wcześniejszych wywodów, odmowa wydania zawiadomienia o ich wysokości nie była zatem uzasadniona. Sąd zauważa, że w treści pisma z 29 lipca 2019 r. NUS-P zawarł informację, iż w toku postępowania, na podstawie zawiadomienia z 12 lipca 2018 r., dokonano zajęcia rachunku bankowego, w wyniku którego powstały koszty egzekucyjne w wysokości 18.269,60 zł. NUS-P dodał, że została już wyegzekwowana część tych kosztów, a mianowicie 3.282,10 zł. Do uregulowania pozostała zatem kwota 14.987,50 zł. Powyższa informacja nie sprawia jednak, że organ zrealizował żądanie strony, gdyż forma, w której to uczynił pozbawiała zobowiązanego istotnego prawa do złożenia wniosku o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. W konsekwencji zobowiązany nie mógł podjąć działań w celu zakwestionowania zasadności naliczenia tych kosztów lub ich wysokości. Taką możliwość otwierało mu dopiero otrzymanie zawiadomienia, o którym mowa w art. 64c § 6a pkt 1 Upea. Zgodnie z art. 64c § 7 Upea, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na wniosek wierzyciela lub zobowiązanego, złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, o którym mowa w § 6a. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Reasumując, sprawa wniosku zobowiązanego o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych nie zakończyła się w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 Kpa. W konsekwencji, począwszy od dnia 3 sierpnia 2019 r. NUS-P pozostawał w bezczynności, co zarazem czyniło wniesioną skargę zasadną. Sąd nie może natomiast podzielić poglądu strony, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także uznać za usprawiedliwiony wniosek o przyznanie stronie kwoty 5.000 zł. Należy bowiem zauważyć, że wniosek zobowiązanego z 28 czerwca 2019 r. nie był pozostawiony bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Co więcej, NUS-P działał w przeświadczeniu, że do czasu trwania postępowania egzekucyjnego nie jest możliwe wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych. Organ oparł się na wykładni literalnej art. 64c § 6a Upea, pomijając, że względy celowościowe przemawiają za odmienną interpretacją tego przepisu w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne jest nadal w toku, ale na zobowiązanym ciążą już wyłącznie koszty egzekucyjne. Stanowisko organu, choć błędne, nie może być zatem postrzegane jako całkowicie bezpodstawne. Trudno więc działaniu organu przypisać przymiotu rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji także wywołany w ten sposób stan bezczynności nie może być uznany za rażący. Należy również dodać, że organ w piśmie z 29 lipca 2019 r. wskazał stronie ile wynoszą koszty egzekucyjne, a także wyjaśnił powody, dla których uznaje, iż nie może wydać stosownego zawiadomienia w tym przedmiocie. Tym samym, zobowiązany już wtedy miał świadomość, że jego żądanie nie zostanie zrealizowane i mógł od razu podjąć właściwe kroki prawne, co w niniejszej sprawie uczynił. Z akt wynika, że strona wniosła ponaglenie do DIAS, które organ odwoławczy, postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., uznał za uzasadnione. DIAS zobowiązał przy tym NUS-P do wydania zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia, co organ egzekucyjny niezwłocznie zrealizował. W aktach znajduje się bowiem zawiadomienie z 4 września 2019 r., wydane na podstawie art. 64c § 6a Upea, świadczące o tym, że NUS-P wykonał to do czego został zobowiązany wspomnianym postanowieniem DIAS. Reasumując Sąd stwierdza, że choć bezczynność w tej sprawie wystąpiła Sąd nie widzi podstaw by podejmować środki prawne, o których mowa w 149 § 2 Ppsa. Akcesoryjny charakter sankcji przewidzianej w tym przepisie sprawia, że nie wszystkie przypadki bezczynności należy dodatkowo penalizować zasądzeniem sumy pieniężnej lub grzywny. Zdaniem Sądu, taki przypadek nie wystąpił również w niniejszej sprawie. Przemawia za tym: stosunkowo krótki czas trwania bezczynności; fakt, że strona od razy miała świadomość o konieczności uruchomienia środków prawnych służących przeciwdziałaniu bezczynności; przyczyna bezczynności, wynikająca z uzasadnionych wątpliwości dotyczących wykładni przepisów prawa; szybka reakcja organu na uwzględnienie ponaglenia. Z oczywistych względów Sąd nie mógł również zobowiązać NUS-P do wydania zawiadomienia w sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych w terminie 7 dni od daty doręczenia akt organowi. NUS-P wydał już bowiem takie zawiadomienie 4 września 2019 r. na skutek postanowienia DIAS z [...] sierpnia 2019 r. uwzględniającego ponaglenie strony. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku. Uwzględniwszy skargę na przewlekłość Sąd orzekł również o zwrocie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 i 4 Ppsa. Koszty postępowania w tej sprawie stanowiły uiszczony wpis w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od ustanowienia pełnomocnika w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą doradcy podatkowego w wysokości 480 zł, obliczone na podstawie § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16 sierpnia 2018 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1687).