III SAB/Wa 68/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Pan Robert Powojski, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skarg M. sp. z o.o. w R. na bezczynność Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w przedmiocie unieważnienia postępowań o zamówienia publiczne zobowiązuje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych. Pismami z dnia 27 września oraz 29 października 2004 r. M. Sp. z o.o. wniosła skargi skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w sprawie wszczęcia postępowań o stwierdzenie nieważności umów na zakup oprogramowania ... i zakup komputerów ... zawartych przez ... Urząd Wojewódzki w ... oraz ... Urząd Wojewódzki w ... z firmą C. Sp. z o.o. Skarżąca spółka podnosi, iż we wnioskach o wszczęcie postępowania wskazała na okoliczności naruszające prawo przez Zamawiającego a w szczególności na niedopuszczalność zastosowania trybu zamówienia "z wolnej ręki". Skarżąca wniosła o unieważnienie całego postępowania o zamówienia publiczne na zakup oprogramowania i komputera, orzeczenie nieważności zawartych umów oraz nakazanie powtórnego przeprowadzenia postępowania w sprawie tych zakupów w trybie przetargu nieograniczonego. Ponadto spółka zwróciła się do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o udzielenie informacji na temat przedmiotowego wniosku. Z uwagi na fakt, iż pisma M. Sp. z o.o. pozostawione zostały bez żadnej odpowiedzi, spółka wniosła do Sądu skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. W odpowiedziach na skargi Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wskazał, iż ustawa z dnia 9 lutego 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) – dalej powoływana jako u.pr.zam.publ., określająca w art. 154 zakres działania Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych nie przewiduje kompetencji do wydawania przez Prezesa aktów administracyjnych w zakresie unieważnienia umowy o zamówienia publiczne. W związku z powyższym Prezes Urzędu Zamówień Publicznych uznał przedmiotowe skargi za bezpodstawne i wniósł o ich odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Działając na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył toczące się przed nim sprawy do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia z uwagi na związek faktyczny i prawny występujący pomiędzy nimi. Sąd zwraca także uwagę na art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Złożone środki zaskarżenia - jak wyżej podniesiono - zasługiwały na uwzględnienie ze względu na naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z paragrafu 2 tego artykułu wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. w sprawach gdy powinna być wydana decyzja administracyjna; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie; a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszony jest brak działania organu w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. kontrola Sądu Administracyjnego sprowadza się więc przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego. Podnieść w tym miejscu należy, iż żądania spółki skarżącej zawarte we wnioskach wszczynających postępowania w zakresie orzeczenia unieważnienia umów, powstałych w wyniku stosowania ustawy o zamówieniach publicznych, jako żądania wchodzące w zakres stosunków cywilnoprawnych nie podlegają załatwieniu w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Roszczenia takie mogą być dochodzone przed sądem powszechnym (art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Z tych względów - skarga na bezczynność organów administracji nie mogłaby być uwzględniona. Jednak analiza przedmiotowych wniosków wszczynających postępowania wskazuje, iż skarżąca żądała w nich także unieważnienia całego postępowania o zamówienie publiczne na zakup oprogramowania i komputera. Zwrócić uwagę należy, że w ramach postępowań o zamówienie publiczne były wydane decyzje administracyjne w przedmiocie udzielenia zamówień z wolnej ręki, na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych. Podkreślić również wypada, iż argumenty podnoszone przez skarżącą we wnioskach wszczynających postępowania zmierzały do podważenia tych decyzji, wskazując kwalifikowane wady zaistniałe w trakcie ich wydawania. Spółka zwróciła uwagę, iż tryb zamówienia z wolnej ręki był niedopuszczalny, gdyż zamówienia te mogły być zrealizowane przez kilku, a nawet kilkudziesięciu dostawców. We wnioskach wszczynających postępowanie twierdzono, że firma ... nie jest właścicielem praw autorskich do oprogramowania ... . Właścicielem praw autorskich jest firma ... z USA. Nie jest też prawdą, że nie jest możliwe zainstalowanie innego systemu operacyjnego na sprzęcie ... (Intergrated Server). Zauważono również, iż cena katalogowa systemu ... dla komputera ... wynosi około 4500 USD, a więc około 160000 zł, tj. ponad trzykrotnie więcej od ceny faktycznej. Skarżąca jednoznacznie w swych wnioskach stwierdziła, iż na bazie tych, nieprawdziwych – jej zdaniem - danych zostały wydane decyzje przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o udzieleniu zamówień z wolnej ręki. Dowodzi to, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że oprócz żądania unieważnienia umów, wnioski skarżącej dotyczyły zweryfikowania przedmiotowych decyzji, pod kątem przesłanek wskazanych przez wnioskującą w pismach kierowanych do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Reasumując tę część argumentacji powiedzieć trzeba, iż żądanie strony nie miało wyłącznie charakteru cywilnoprawnego, ale zmierzało do zmiany stosunków publicznoprawnych, a w takim wypadku winien być wydany akt administracyjny. Akt taki powinien być wydany nawet wówczas, gdyby się okazało, że skarżąca nie mogłaby być stroną takiego postępowania. Jednoznacznie w tym miejscu podkreślić trzeba, iż wszczęcie sprawy w zakresie stosunku administracyjnoprawnego implikuje jej załatwienie w formie administracyjnej, umożliwiającej jej weryfikację w dwóch instancjach, a także zbadanie rozstrzygnięć pod kątem ich zgodności z prawem przez sądy administracyjne. Czy będzie to załatwienie sprawy merytoryczne, czy proceduralne, nie ma to większego znaczenia – mając oczywiście na uwadze instytucję bezczynności – istotne jest natomiast to, aby organ sprawę załatwił w trybie procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Z brzmienia przytoczonych przepisów prawnych wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ więc zobligowany jest do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Art. 61 Kpa wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 Kpa. Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA. 599/99, LEX nr 54727). Dodać do powyższego należy, iż jeśli nawet - żądanie strony (art. 61 § 1 Kpa) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa, bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990r., sygn. akt II SA. 1240/89 ONSA 1990/1/16). Podnieść także należy, iż niezasadne jest stanowisko organu, zajęte w odpowiedzi na skargę, o konieczności wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych w art. 52 p.p.s.a. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 8 u.pr.zam.publ. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych jest centralnym organem administracji państwowej. Natomiast w myśl art. 37 § 1 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, iż zażalenie na brak załatwienia sprawy rozpatruje organ wyższego stopnia. Wobec tego, że Prezes Urzędu Zamówień Publicznych jest centralnym organem administracji państwowej i nie ma nad nim, w strukturze administracyjnej organu wyższego stopnia, nie jest możliwe zaskarżenie jego braku działań w formie zażalenia. Dopuszczalność skargi na niewydanie, w ustalonym przez przepisy prawa terminie, rozstrzygnięcia przez naczelny organ administracji państwowej nie jest uzależniona od wyczerpania środków przewidzianych w art. 37 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999r., sygn. akt I SAB 156/99, LEX nr 47278 oraz wyrok NSA z dnia 15 czerwca 1993r., sygn. akt IV SA 1639/92, OSP 1995/4/88). Zasadnym wydaje się powołanie również orzeczenia NSA z dnia 16 lipca 1998r., sygn. akt IV SAB 12/98, LEX nr 45685, w którym Sąd postawił tezę, iż w przypadku bezczynności organu centralnego lub naczelnego, mającego orzekać jako organ I instancji, złożenie zażalenia na bezczynność na podstawie art. 37 § l kpa nie jest możliwe ze względu na brak organu, który przy uwzględnieniu zasady dewulutywności mógłby rozpoznać zażalenie przewidziane w tym przepisie. W takiej sytuacji strona może złożyć skargę bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 9 marca 2005 r. na rozprawie pełnomocnicy Prezesa Urzędu przedstawili pismo Prezesa Urzędu z dnia 12 października 2004r., skierowane do skarżącej, informujące o wszczęciu postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 2 u.pr.zam.publ., w zakresie zamówienia ... Urzędu Wojewódzkiego w ... . Powołany przepis stanowi, iż Prezes Urzędu może żądać od zamawiających informacji o przebiegu procesu udzielania zamówień publicznych i ich realizacji oraz udostępniania dokumentacji dotyczącej zamówienia publicznego, we wskazanym przez siebie terminie. W wyniku tych działań w dniu 27 grudnia 2004r. zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania w stosunku do tego zamówienia. Zaznaczyć jednak należy, że wznowienie postępowania odbyło się bez udziału skarżącej, jak również nie rozstrzygnięto o jej uprawnieniach związanych ze złożonymi wnioskami w przedmiocie wzruszenia ostatecznych decyzji o udzieleniu zamówień z wolnej ręki. Mając na uwadze powyższe stwierdzic należy, iż nieuprawnione było pozostawienie wniosków skarżącej bez rozstrzygnięcia. Dlatego też, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych zobowiązany został do rozpatrzenia spraw poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jaka to będzie decyzja, tego Sąd przesądzić nie może bowiem należy to do kompetencji Prezesa Urzędu. W sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej kontrola Sądu ogranicza się jedynie do sprawdzenia, czy skarga jest dopuszczalna i czy istotnie zostały naruszone przepisy o terminach załatwienia spraw. Rozstrzygnięcie, w razie uwzględnienia skargi przez Sąd, polega, np. gdy chodzi o decyzję, na zobowiązaniu organu administracji do jej wydania, z wyłączeniem jednak wskazania sposobu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1998r., sygn. akt I SAB 125/97, LEX nr 44544). Stwierdzić wobec powyższego uzasadnienia należy, iż skargi były dopuszczalne, jak również nie budzi żadnych wątpliwości to, że terminy załatwienia spraw zostały przekroczone. Wobec przywołanych konstatacji, zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargi na bezczynność organu w zakresie niewydania decyzji zobowiązał organ do wydania w zakreślonym terminie indywidualnych aktów administracyjnych. Dodać do tego należy, iż termin załatwienia spraw został ustalony w myśl art. 286 § 2 p.p.s.a. Natomiast brak orzeczenia o kosztach postępowania związany jest z tym, iż nie złożono w tym zakresie stosownego wniosku.